Von Lisa Pfister und Marcus Engler.
Städte fordern seit einigen Jahren eine stärkere Rolle bei der aktiven Aufnahme von aus Seenot geretteten Menschen. Nun wollen sie minderjährige Geflüchtete aus Griechenland aufnehmen. Die rechtlichen Handlungsmöglichkeiten sind begrenzt. Am Beispiel Berlins werden in diesem Beitrag die Einflussmöglichkeiten von Städten diskutiert und deren wichtige Rolle bei der Weiterentwicklung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems herausgearbeitet.
Humanitäre Notlage in der Ägäis
Die Mitgliedsstaaten der Europäische Union (EU) sind in der Frage nach einer gemeinsamen Flüchtlingspolitik seit Jahren tief gespalten. Während die EU-Mitgliedsstaaten bisher an der dringend notwendigen Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) gescheitert sind, steigt die globale Zahl von ZwangsmigrantInnen weiter an und Fluchtsituationen dauern immer länger. Weiterhin sterben Tausende Menschen auf den gefährlichen Wegen nach Europa wie auch in andere Regionen und die prekären Zustände in den überfüllten Aufnahmelagern an Europas Außengrenzen sowie anderenorts halten an.
Besonders dramatisch ist seit Jahren die Situation auf den griechischen Inseln. Das UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) hat wiederholt auf die Notlage der Geflüchteten in den überfüllten Flüchtlingslagern hingewiesen und an die EU-Staaten appelliert, Griechenland mit einem Relocation-Programm zu entlasten. Besonders vulnerabel sind die derzeit etwa 5.000 unbegleiteten Minderjährigen, darunter allein 1.000 im Flüchtlings-Camp Moria auf Lesbos.
Auch die Europäische Kommission hat die Mitgliedstaaten dazu aufgefordert, unbegleitete Minderjährige umzusiedeln. In der Bundesrepublik haben mehrere Akteure, darunter PolitikerInnen, Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und Kirchen, diese Forderung unterstützt. Die Bundesregierung lehnt einen deutschen Alleingang bei der Aufnahme von geflüchteten Kindern indes ab und knüpft die Aufnahme von Flüchtlingen an die Beteiligung der anderen EU-Staaten. Eine solche Einigung zeichnet sich derzeit jedoch nicht ab.
Städte als diplomatische Akteure
Vor dem Hintergrund des Stillstands auf der Ebene der EU-Mitgliedsstaaten haben sich VertreterInnen von Städten ein weiteres Mal in die Debatte eingeschaltet. Bereits seit 2016 gibt es in Europa Städtenetzwerke, die sich für eine direkte Aufnahme von Geflüchteten durch Städte und Kommunen aussprechen. Zusätzlich zu den national festgesetzten Verteilungsschlüsseln – in Deutschland der sogenannte Königsteiner Schlüssel – möchten Städte eigenständig entscheiden können, Flüchtlinge aufzunehmen. Zunächst haben sie sich für die Aufnahme von aus Seenot geretteten Flüchtlingen und MigrantInnen eingesetzt. Nun wollen sie auch die Möglichkeit haben, eigene Relocation-Programme zu initiieren.
Mit ihrem flüchtlingspolitischen Engagement fordern Städte einen „local turn“ in der Asylpolitik und weiten ihre traditionelle Rolle als integrationspolitische Akteure auf das Politikfeld der Migration aus. Sie wollen nicht mehr nur Integration gestalten, sondern auch ein Mitspracherecht bei der Aufnahme von Schutzsuchenden erhalten.
Städte fordern somit eine aktivere Rolle in der Außenpolitik, ein Politikfeld, das bisher nationalstaatliche Regierungsebenen für sich beansprucht haben. Traditionell ist Diplomatie staatszentriert: das heißt Städte und Regionen, und in föderativen Staaten auch Bundesländer und Bundesstaaten, haben keine eigene diplomatische Repräsentation. Zwar haben beispielsweise die Bundesländer alle eine eigene Landesvertretung bei der Europäischen Union, damit erhalten sie aber zumindest formal keinen eigenen diplomatischen Status. Dennoch gewinnen nicht-staatliche Akteure in der Außenpolitik zunehmend an Bedeutung.
Neben supranationalen Akteuren wie der EU, transnationalen Akteuren wie NGOs und multinationalen Konzernen betätigen sich subnationale Einheiten – Städte und Kommunen – immer öfter auf der internationalen Bühne und werden außenpolitisch aktiv. In den Städtenetzwerken „Eurocities“ und „United Cities and Local Governments“ entwickeln BürgermeisterInnen auf europäischer und globaler Ebene etwa Positionen zu Klimapolitik, Mobilität, Digitalisierung, wirtschaftlicher Entwicklung, Geschlechtergerechtigkeit, Entwicklungshilfe und Friedenssicherung. Das Forschungsgebiet der City Diplomacy untersucht, welche Möglichkeiten Städte in einer globalisierten Welt haben, internationale Politik unmittelbar mitzubestimmen. Dies lässt sich auch auf städtische Forderungen nach einer solidarischeren Flucht- und Migrationspolitik anwenden.
Beispiel Berlin: Weltoffen und solidarisch?
Anders als viele nationale Regierungen im Moment, stehen große Städte traditionell eher für eine liberale und pragmatischere Migrations- und Flüchtlingspolitik. In der jüngeren Vergangenheit hat sich auch die Stadt Berlin zunehmend als aktiver flüchtlingspolitischer Akteur verstanden und ist seit 2018 „Sicherer Hafen“ und seit 2019 „Solidarity City“. Mit der Mitgliedschaft in den Städtenetzwerken bekennt sich Berlin zu mehr Solidarität mit Geflüchteten, zur Seenotrettung wie auch zur direkten kommunalen Aufnahme.
Das Engagement stützt sich auf mehrere Motive: zum einen passt es zu Berlins Selbstverständnis und Image der internationalen, kosmopolitischen und toleranten Hauptstadtmetropole. Zum anderen möchten sich Berlins derzeitige Regierungsparteien, vor allem die Linke und Bündnis 90/Die Grünen, klar von der Flüchtlingspolitik der Bundesregierung distanzieren, die große Teile der eigenen Wählerschaft als ‚inhuman‘ wahrnimmt. Darüber hinaus will der Berliner Senat, getragen von einer starken zivilgesellschaftlichen Bewegung (z.B. Seebrücke, United4Rescue), für eine Diskursverschiebung innerhalb Deutschlands werben: weg von der defizitorientierten Problematisierung von Migration, hin zur einer menschenrechtsbasierten Migrations- und Asylpolitik, die Migration nicht nur als Herausforderung, sondern auch als Chance begreift. Dies wurde etwa in Interviews, die Lisa Pfister im Sommer 2019 im Rahmen ihrer bisher unveröffentlichten Masterarbeit mit VertreterInnen von Politik und Verwaltung in Berlin geführt hat, deutlich.
Im Rahmen der Innenministerkonferenz Anfang Dezember 2019 in Lübeck, hat sich Berlin auf Initiative des niedersächsischen Innenministers zusammen mit Niedersachen und Thüringen bereit erklärt, einen Teil der unbegleiteten minderjährigen Geflüchteten auf den griechischen Inseln aufzunehmen. Die übrigen Bundesländer konnten hierfür nicht gewonnen werden. Im Januar 2020 haben sich auch Potsdam und Hamburg dafür ausgesprochen, einige Kinder und Jugendliche in ihrer Stadt aufzunehmen. Auch die Initiative Seebrücke, der sich bis jetzt 130 deutsche Städte angeschlossen haben, fordert unbegleitete Minderjährige aus Griechenland nach Deutschland zu holen. Die Länder und Städte reagieren damit auf die humanitäre Notlage der Geflüchteten auf den griechischen Inseln.
Ob sie tatsächlich Kinder aufnehmen werden, hängt aber von der Zustimmung der Bundesregierung ab. Bisher hat das Bundesinnenministerium nicht auf die Aufnahmeangebote reagiert. Welche Spielräume zur Förderung kommunaler Zufluchtswege ergeben sich vor dem Hintergrund, dass die Bundesregierung einen „deutschen Alleingang“ momentan ablehnt, für die Stadt Berlin?
Legale Rahmenbedingungen der kommunalen Aufnahme
Nach traditioneller Lesart haben Städte aus rechtlicher Perspektive in der Migrations- und Asylpolitik keine eigene Entscheidungskompetenz. Für Städte bedeutet das, dass sie legal keine Möglichkeit haben zusätzlich Geflüchtete aufzunehmen, es sei denn, das Bundesinnenministerium stimmt einer solchen Initiative zu. Die Juristin Helene Heuser argumentiert hingegen, dass das aktuelle Rechtssystem für Städte, die Asyl gewähren möchten, keine Regeln definiert und so ein Graubereich entsteht, den Städte als Handlungsspielraum nutzen können. Ob Kommunen Selbstbestimmungsrechte haben, hänge demnach davon ab ob es sich um eine lokale Angelegenheit handelt. Wenn der Schutz Geflüchteter, ähnlich wie der Schutz der Menschenrechte, als Aufgabe aller Regierungsebenen definiert wird, seien Städte gerade dann, wenn auf europäischer Ebene keine Einigung erzielt werden kann, in der Pflicht zu handeln.
Als Bundesland hat Berlin außerdem die Möglichkeit über Landesaufnahmeprogramme legale Zufluchtswege durch Resettlement zu schaffen. Berlin bietet seit 2013 ein mehrfach verlängertes Landesaufnahmeprogramm für syrische und seit 2017 auch für irakische Geflüchtete an. Unter der Bedingung, dass bereits in Berlin lebende enge Familienangehörige für sie bürgen, können Verwandte, die noch in Syrien, dem Irak oder Anrainerstaaten leben, aufgenommen werden und erhalten einen Aufenthaltstitel nach §23 (1) Aufenthaltsgesetz. Für die unbegleiteten Geflüchteten in den überfüllten Flüchtlings-Camps in Griechenland bietet Berlins Landesaufnahmeprogramm indes bisher keine Lösung. Denn Schutzsuchende, die sich bereits innerhalb der EU befinden und dort bereits einen Asylantrag gestellt haben, können nicht über ein Resettlement-Verfahren einreisen.
Landesaufnahmeprogramme können nicht ohne das Einvernehmen des Bundesinnenministeriums implementiert werden. Sie sind also kein geeignetes Mittel, um zusätzlich Geflüchtete aufzunehmen solange die Bundesregierung diese Aufnahme verweigert oder die über ein Landesaufnahmeprogramm aufgenommenen Geflüchteten mit der Bundesquote verrechnet. Um Schwierigkeiten bei humanitären Aufnahmeprogrammen entgegenzuwirken, haben die Länder Berlin und Thüringen im Oktober eine Bundesratsinitiative eingebracht. Ziel der Initiative ist, dass § 23 Absatz 1 Satz 3 AufenthG dahingehend geändert wird, dass die Bundesländer das Bundesinnenministerium bei Landesaufnahmeprogrammen nur noch informieren müssen, nicht aber an ein Einvernehmen gebunden sind. Im November 2019 wurde die Initiative zur Änderung des § 23 (1), nachdem sie zwar vom Ausschuss für Arbeit, Integration und Sozialpolitik, nicht aber vom Innenausschuss empfohlen wurde, als momentan nicht mehrheitsfähig bis auf Weiteres von der Tagesordnung genommen.
Die Bundesregierung verhindert derzeit die Aufnahme der minderjährigen Flüchtlinge aus Griechenland. Dabei verweist sie – wie zuletzt der parlamentarische Staatssekretär im Bundesinnenministerium Stephan Mayer (CSU) bei einem Fachgespräch im Bundestag – auf rechtliche Schwierigkeiten bei der zusätzlichen Aufnahme durch Kommunen. Der Verweis auf diese vermeintlichen rechtlichen Hürden ist jedoch ein politisches Ablenkungsmanöver. Denn das Aufenthaltsrecht gibt der Bundesregierung in den §§22-23 alle Möglichkeiten einer aktiven Aufnahme von Schutzsuchenden. Bei der Frage der Verteilung zusätzlich aufgenommener Schutzsuchender auf einzelne Kommunen – wie auch die aktive Aufnahme insgesamt – handelt es sich um ein politisches und organisatorisches Problem, nicht um ein rechtliches.
Machtkampf mit dem Innenministerium?
Stellen die Aufnahmeangebote Berlins und anderer Städte angesichts des „Neins“ der Bundesregierung und der rechtlichen Lage also eine Überschreitung von Kompetenzen dar? Nicht wenn wir Kompetenz weniger als legale Zuständigkeit, sondern mehr als fachliche Eignung definieren. Kommunen sind als Integrationsexperten die Orte, wo Geflüchtete eine neue Heimat finden und sie sind in vielerlei Hinsicht näher dran an den Bedürfnissen, Forderungen und Ängsten der lokalen Bevölkerung und der Neuankömmlinge.
Auch historisch haben Städte als Zufluchtsorte für Verfolgte eine lange Tradition. Dass Städte trotzdem keine eigene Möglichkeit zur kommunalen Aufnahme haben, hat auch machtpolitische Gründe. Der Streit um kommunale Aufnahmemöglichkeiten ist weniger ein Streit um Kapazitäten – zumal es um sehr begrenzte Aufnahmezahlen geht – als ein Wettstreit um Zuständigkeiten. Wenn Bundesländer und Kommunen migrationspolitische Entscheidungen treffen können – möglicherweise im direkten Austausch mit den EU-Institutionen – verlieren Nationalstaaten in ihrem bisherigen Hoheitsgebiet, der Außenpolitik, ein Stück weit an Souveränität.
Ein zentraler Diskussionspunkt ist die Frage der Finanzierung. In den meisten Fällen kann direkte kommunale Aufnahme nicht ohne Unterstützung übergeordneter Regierungsebenen gelingen. Auch wenn Städte sich bereit erklären, die Erstversorgung zu übernehmen und sich um Unterkünfte, Ausbildungs- und Jobperspektiven bemühen, schmälert die Aussicht, kommunale Aufnahme eigenständig zu finanzieren, die Aufnahmebereitschaft von Städten mit kleinen Haushalten. Zusätzlich zur Unterbringung fallen Kosten für Integrationsmaßnahmen, medizinische Versorgung, Sprachkurse und soziale Infrastruktur an – Geld, das Kommunen dann nicht für andere städtische Projekte ausgeben können. Zudem sind viele der Geflüchteten traumatisiert und zumindest temporär, eventuell auch längerfristig auf Hilfe angewiesen. Um die Aufnahmebereitschaft hoch zu halten, brauchen Städte also finanzielle Unterstützung, von staatlicher Seite oder aus EU-Mitteln.
Ein städtediplomatischer Lösungsvorschlag zur Reform des GEAS ist die Einrichtung eines EU-Fonds zur direkten und ganzheitlichen Finanzierung der Flüchtlingsaufnahme und -integration. Der Vorschlag ist Teil eines anreizbasierten Relocation-Konzepts, das die Aufnahme von Schutzsuchenden mit kommunaler Entwicklung verknüpft und bei der Verteilung auf eine Koalition williger Kommunen und Regionen setzt. Ursprünglich vorgestellt wurde die Idee von Gesine Schwan im Kontext der Humboldt-Viadrina Governance Platform. Andere AutorInnen vertreten ein ähnliches Modell. Grundlegende Annahme des Konzepts ist, dass Kommunen, die von Überalterung, Wegzug und ökonomischer Stagnation geprägt sind, aber bereit sind Geflüchtete aufzunehmen, einen Entwicklungsimpuls durch Migration erhalten. Die Investitionen der Städte in Flüchtlingsunterkünfte und Integrationsmaßnahmen werden mit EU-Investitionen in die öffentliche Infrastruktur belohnt.
Ein EU-Fonds zur kommunalen Flüchtlingsaufnahme wäre eine Möglichkeit nationale Asylpolitik ein Stück zu dezentralisieren und gleichzeitig auf die europäische Ebene zu heben. Fraglich bleibt allerdings ob die EU-Staaten einem System zustimmen würden, bei dem sie als nationale Ebene einen Kompetenzverlust erleiden würden, ob sich genug Städte zur Aufnahme bereit erklären würden und wie sichergestellt werden könnte, dass Geflüchtete nicht nur als Wirtschaftsimpuls instrumentalisiert werden. Ein Pilotprojekt könnte wertvolle Einsichten zu diesen Fragen geben.
Was kann Berlin für die unbegleiteten Kinder in den Aufnahmelagern in Griechenland erreichen?
Berlin kann unter der momentanen Rechtslage die minderjährigen Geflüchteten nicht ohne die Einwilligung der Bundesregierung aufnehmen. Trotzdem stehen dem Berliner Senat mehrere kurz-, mittel- und langfristige Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung: Berlin kann erstens in die soziale Infrastruktur investieren, die es z.B. braucht, um Geflüchteten schnell und wirksam ein neues Zuhause zu bieten. Zweitens kann der Berliner Senat in Abstimmung mit dem Bund das bisherige Landesaufnahmeprogramm ausbauen. Dabei könnte sich das Land darum bemühen, dass nicht nur das Resettlement aus Drittstaaten möglich ist, sondern auch Relocation aus anderen EU-Mitgliedstaaten, wie z.B. Griechenland. Hierzu hat Helene Heuser im Januar ein Rechtsgutachten zu Landesaufnahmeprogrammen erstellt, das zu dem Ergebnis kommt, dass die Aufnahme von Schutzsuchenden aus anderen EU-Mitgliedstaaten durch die Bundesländer rechtlich zulässig ist. Drittens kann sich Berlin im Bundesrat für Gesetzesänderungen im Hinblick auf die aktive Aufnahme von Geflüchteten einsetzen. Und viertens kann sich die Stadt Berlin weiterhin öffentlichkeitswirksam bereit erklären, zusätzliche Geflüchtete aufzunehmen. Um die Effizienz dieser Maßnahmen zu erhöhen, sollte das Netzwerken mit anderen solidarischen Städten und sicheren Häfen und mit zivilgesellschaftlichen Organisationen in Deutschland und in Europa intensiviert werden. Zudem sollte die Lobbyarbeit im Bundestag und auf EU-Ebene ausgebaut werden. Letzteres kann zum Beispiel über das Büro der Berliner Landesvertretung in Brüssel, über einzelne Berliner Mitglieder des Europäischen Parlaments oder über den Ausschuss der Regionen erfolgen.
Ist letzteres dann nicht nur Symbolpolitik, könnte man fragen? Ja, ist es, aber das ist nicht unbedingt ein Kritikpunkt. Wenn Städte Geflüchteten Schutz anbieten, setzen sie dem Tenor derer, die sagen ‚Das Boot ist voll, wir haben keine Kapazitäten‘ ein anderes Narrativ entgegen. Denn wer, wenn nicht die Kommunen, können die Aufnahmekapazitäten und -bereitschaft besser beurteilen? Zentrale Aufgabe solidarischer Städte ist es demnach die öffentlichen Debatten um Migration so zu prägen, dass Solidarität mit Geflüchteten nicht mehr als Herausforderung, sondern als Selbstverständlichkeit gesehen wird und Geflüchtete nicht mehr als Bedrohung, sondern als Schutzsuchende. Berlin kommt als Hauptstadt mit internationaler Ausstrahlung und größeren Ressourcen als kleinere Städte eine Schlüsselrolle zu. Je mehr Städte öffentlich kommunale Aufnahme anbieten, desto größer wird der Druck auf die nationalen Regierungen einerseits der Aufnahme zuzustimmen und sich anderseits vehementer für eine gesamteuropäische Lösung einzusetzen. Eine Möglichkeit, sich stärker für Seenotrettung, Relocation und sichere Zufluchtswege durch Resettlement einzusetzen, hätte die Bundesrepublik auch im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte.
Aufnahmeprogramme von Ländern und Kommunen sollten dabei aber vor allen Dingen ein mittelfristiges Instrument sein, das nationaler und europäischer Abschottungspolitik etwas entgegensetzen kann. Aus Gründen einer effizienten Mittelverwendung scheint ein regionaler und kommunaler Flickenteppich von Aufnahmeprogrammen auf lange Sicht jedoch wenig sinnvoll. Auch für UNHCR und für Staaten, aus denen Resettlement erfolgt, bedeutet es einen erheblichen Mehraufwand, wenn sie mit sehr vielen kleinen Aufnahmeprogrammen konfrontiert sind. Längerfristig sollte der Druck der solidarischen Städte daher zu einem verlässlichen gemeinsamen europäischen Asylsystem führen, das die Menschenrechte und europäisches Recht vollumfassend respektiert und das auch im Hinblick auf die aktive Aufnahme von Schutzsuchenden Europas Verantwortung in der Welt gerecht wird. Die bisher für 2020 von der EU-Mitgliedstaaten zugesagten rund 30.000 Plätze können nur ein erster Schritt sein. Der von UNHCR für 2020 geschätzte globale Resettlementbedarf liegt bei 1,4 Millionen Personen.