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Von ‚Erstaufnahmelagern‘ zu ‚Abschiebezentren‘ – Oberstes Verwaltungsgericht Griechenlands sieht Türkei als sicheren Drittstaat an

November 6, 2017

EU, Griechendland, Hotspots, Türkei

Von Clara Bünger und Robert Nestler

Das Oberste Verwaltungsgericht Griechenlands hat am 22. September 2017 in zwei Verfahren von syrischen Schutzsuchenden, die über die Türkei auf den ostägäischen Inseln eingereist waren, entschieden, dass die Türkei für sie ein sogenannter sicherer Drittstaat sei. Sie sind nach einer negativen Entscheidung der griechischen Asylbehörde bis vor das Oberste Verwaltungsgericht gezogen. Das Urteil betrifft zwar Einzelfälle, hat jedoch wegweisenden Charakter.

Auf den ostägäischen Inseln wird das von der Europäischen Union (EU) im Rahmen der europäischen Migrationsagenda im Mai 2015 entworfene „Hotspot-Konzept“ umgesetzt, das ursprünglich als ‚Solidaritätsmechanismus‘ kommuniziert worden war. Mitgliedsstaaten an den Außengrenzen, die mit einem „außergewöhnlichen Migrationsdruck“ konfrontiert sind, sollten durch die Schaffung einer Plattform zum kontrollierten Eingreifen operativ durch die Entsendung von Beamt*innen der EU-Agenturen Frontex und EASO unterstützt werden. Zugleich sollten im September 2015 durch die Implementierung von zwei Umverteilungsbeschlüssen („Relocation“ – I und II) die Fehlallokationen des Dublin-Systems ausgeglichen und die EU-Mitgliedsstaaten mit Außengrenzen folgerichtig entlastet werden, indem insgesamt 160.000 Personen in andere Mitgliedsstaaten umverteilt werden.

Seit Inkrafttreten des EU-Türkei-Deals am 20. März 2016 haben die griechischen Hotspots ihre Funktion jedoch grundlegend geändert. Sie sind von (geplanten) ‚Erstaufnahmelagern‘ zu ‚Abschiebezentren‘ geworden. Dies folgt aus der ersten Regelung des als Pressemitteilung veröffentlichten Deals: Personen, die nach dem 20. März 2016 irregulär von der Türkei nach Griechenland einreisen, sollen dorthin zurückgeschoben werden. Die Entscheidungen des griechischen Gerichts (Rechtssachen 2347/2017 und 2348/2017) treiben diese Entwicklung nun auf die Spitze, denn sie bestätigen die Anwendbarkeit wesentlicher, vom Deal vorgesehener (juristischer) Konzepte für die ostägäischen Inseln. Sie befassen sich im Wesentlichen mit der Rechtmäßigkeit der in den Hotspots durchgeführten sog. beschleunigten Grenzverfahren (vgl. unten), der Einbindung von EASO und dem Konzept des sicheren Drittstaats.

Doch welche Folgen hat der Richterspruch für Geflüchtete und für das Gemeinsame Europäische Asylsystem? Schutz für Geflüchtete ja, aber nicht innerhalb der EU? Der Beitrag erläutert vorab die an der EU Außengrenzen angewandten Konzepte und Verfahren und befasst sich kritisch mit zentralen Fragen des Urteils, wie der Rechtmäßigkeit der in den Hotspots durchgeführten beschleunigten Grenzverfahren und dem Konzept des sicheren Drittstaats. Schließlich werden Bedeutung und Wirkung des Urteils für die Durchsetzbarkeit der migrationspolitischen Agenda der Europäischen Union besprochen.

Grundannahmen des EU-Türkei-Deals

Hinsichtlich der Asylverfahren ist zu beachten, dass Schutzsuchende nicht „auf Grundlage“ des EU-Türkei-Deals abgeschoben werden. Auch das griechische Oberste Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung ausdrücklich nicht auf den Deal gestützt. Vielmehr konstituiert dieser den politischen Willen, der mit Hilfe eines juristischen Kniffes auch rechtliche Wirkung entfaltet. Gemäß den Regelungen des europäischen und internationalen Flüchtlingsrechts können nur Personen, die keinen Asylantrag stellen oder deren Antrag als unbegründet bzw. unzulässig abgelehnt wird, abgeschoben werden.

Die Asylverfahrensrichtlinie (AsylVerfRL) der EU, die in weiten Teilen wortgleich vom Griechischen Asylgesetz (Gesetz Nr. 4375) umgesetzt wird, hielt dahingehend schon zuvor primär zwei Konzepte bereit, die nun auf die Türkei Anwendung finden: Die Türkei soll für Antragstellende erster Asylstaat (Art. 35 AsylVerfRL/Art. 55 Griechisches Asylgesetz) oder sicherer Drittstaat (Art. 38 AsylVerfRL/Art. 56 Griechisches Asylgesetz) sein. Daher würden Anträge als unzulässig abgelehnt und sich eine Prüfung hinsichtlich des Schutzstatus erübrigen.

Verfahren zur Bestimmung der Unzulässigkeit oder Unbegründetheit

In den Hotspots werden zur Prüfung, ob eine Person auf Grundlage eines der jeweiligen Konzepte zurückgeführt werden kann, ein – nur schwer durchschaubares und den Grundsätzen der Rechtssicherheit in keiner Weise entsprechendes – sog. beschleunigtes Grenzverfahren durchgeführt. Im Zuge dessen kommt es zu zahlreichen Verletzungen von Grund- und Menschenrechten, schon ausweislich der gesetzlichen Grundlage (Art. 60 Abs. 4 des Griechischen Asylgesetzes/Art. 43 AsylVerfRL) werden im beschleunigten Grenzverfahren die Verfahrensrechte eingeschränkt, was auch der UN Special Rapporteur on the Human Rights of Migrants feststellt. Besonders vulnerable Personen und solche mit engen Familienangehörigen in anderen Mitgliedsstaaten der EU, denen ein Anspruch auf Zusammenführung aus der Dublin-III-Verordnung zusteht, sind vom Verfahren ausgeschlossen. Darin, dass sich Personen explizit darauf berufen müssen und eine Aussonderung häufig nicht ‚automatisch‘ erfolgt, sah das Oberste Verwaltungsgericht keinen Grund zur Beanstandung.

Falls im Zulässigkeitsverfahren ermittelt wird, dass die Türkei für die betreffenden Antragstellenden ein sicherer Drittstaat ist, wird der Antrag bereits als unzulässig verworfen und eine Prüfung der Asylgründe, z.B. der Verfolgung im Herkunftsland, erübrigt sich. Gegenstand ist demnach einzig das, was die Person in der Türkei erlebte. Die gemeinhin bekannten Asylverfahren und diejenigen in den Hotspots unter den Bedingungen des EU-Türkei-Deals stehen insoweit schon konzeptionell unter beinahe gegensätzlichen Vorzeichen, die da wären: Überprüfung des Vorliegens eines Grundes für die Zuerkennung internationalen Schutzes vs. Überprüfung der Möglichkeit der Rückführung ohne und ggf. trotz des Vorliegens eines Grundes für eine Zuerkennung internationalen Schutzes.

Die Konzepte des sicheren Dritt- und ersten Asylstaats

Ein Drittstaat kann als erster Asylstaat anerkannt werden, wenn die Antragstellende Person dort als Flüchtling anerkannt wurde oder ein anderweitiger adäquater Schutz besteht, wobei insbesondere der Grundsatz der Nicht-Zurückweisung gewahrt sein muss. Voraussetzung ist die Wiederaufnahme durch den betreffenden Staat und dass der Schutz weiterhin gewährt wird. Während das Konzept des ersten Asylstaats für diejenigen Antragstellenden gilt, die in einem Drittstaat „Schutz gefunden haben“, betrifft das des sicheren Drittstaats die, die „Schutz hätten finden können“. Letzteres wird im EU-Türkei-Deal wesentlich kontroverser diskutiert (vgl. etwa hier und hier). Zwar müssen die Voraussetzungen im Einzelfall vorliegen, das Konzept wirkt aber pauschalisierend, weil schon die Möglichkeit der Antragstellung ausreicht, sofern der Schutzstatus im Drittstaat den Vorgaben genügt.

Für eine Einstufung als „sicher“ muss der Flüchtlingsschutz im jeweiligen Staat den Vorgaben der Asylverfahrensrichtlinie entsprechen. Dabei sind zunächst drittstaatsbezogene Kriterien normiert:

es darf keine Gefahr für Leben und Freiheit aus Gründen der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe und keine Gefahr, einen ernsthaften Schaden zu erleiden, bestehen,
es muss der Grundsatz der Nicht-Zurückweisung der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und das völkerrechtliche Verbot der Abschiebung gewahrt sein,
es muss die Möglichkeit bestehen, einen Asylantrag zu stellen und im Falle der Anerkennung einen den Vorgaben der GFK entsprechenden Status zu erhalten.

Weiterhin ist – antragstellerbezogen – eine Verbindung zwischen der Antragstellerin und dem entsprechenden Drittstaat gefordert, die eine Rückkehr „vernünftig“ erscheinen lässt.

Darüber, ob die Türkei als sicherer Drittstaat in Frage kommt, besteht große Uneinigkeit. Es sind diverse Untersuchungen vorgelegt worden (umfangreich und empfehlenswert kürzlich das Gutachten von Orçun Ulusoy und Hemme Battjes), in denen auch herausgestellt wurde, dass ein erheblicher Unterschied zwischen „politisch wünschenswert“ und „völker- und menschenrechtlich implementierbar“ besteht.

In der wissenschaftlichen Auseinandersetzung dürfte eine Einordnung der Türkei als sicher überwiegend abgelehnt werden. Politisch stellt sich dies anders dar, was angesichts der Aushandlung des EU-Türkei-Deals nicht überraschen kann. Die Europäische Kommission hält mit ihrer Auffassung auch nicht hinter dem Berg und hat Griechenland gegenüber schon im März 2016 verlauten lassen, dass man aufgrund der Gesetzesänderungen und der Zusicherungen der Türkei erwarte, dass auch die griechischen Behörden die Türkei als sicher im Sinne des Konzepts einstufen. Abschließend hoffte der Vertreter der Kommission in seinem Brief, dass „the Greek authorities will find these considerations […] useful for the carrying out of the individual assessments of whether to consider Turkey as a first country of asylum or as a safe third country […] for applicants for asylum who had irregularly crossed into the Aegean Islands via Turkey.”

Der politische Druck der Kommission ist erheblich, was sich unter anderem an der Umbesetzung der griechischen Widerspruchsbehörde zeigt. Diese hatte wiederholt bezweifelt, dass die Türkei für Antragsstellende sicher ist. Daraufhin wirkte die Kommission auf eine Umbesetzung hin. Anschließend wurde in den überwiegenden Fällen die Türkei als sicher für die Antragsteller befunden. Das hat dazu geführt, dass vermehrt geklagt wurde. Nun hat auch das Oberste Verwaltungsgericht für die Einstufung der Türkei als sicher votiert.

Bei der Beurteilung der Frage, ob die Türkei die Anforderungen des Konzepts des „sichereren Drittstaats“ erfüllt, müssen stets zwei Ebenen beachtet werden. Einerseits muss die abstrakte gesetzliche Vorgabe den Anforderungen des Konzepts genügen – dies ist besonders bei der Frage entscheidend, ob die Türkei einen GFK-konformen Status vorhalten kann. Andererseits ist auch die faktische Situation von erheblicher Bedeutung, also die Frage danach, ob den rechtlichen Vorgaben in der Praxis Genüge getan wird. Die alte Frage nach dem Unterschied zwischen law in the books und law in action ist insbesondere in der Türkei von nicht zu unterschätzender Bedeutung, verfügt sie doch erst seit 2013 über ein Asylsystem. Zuvor wurden Geflüchtete als „Gäste“ ohne gesetzlichen Status behandelt.

Zudem wird die aktuelle Lage vielerorts kritisch beäugt (vgl. stellvertretend hier). Das Gericht hat um die faktische Lage zu ergründen äußerst kritikwürdige Beweismittel verwendet, weswegen es auch im Spruchkörper zu Unstimmigkeiten kam. Ein Richter hob hervor, dass insbesondere die Glaubhaftigkeit des Inhalts von Briefen der permanenten Vertretung der Türkei an die EU, im Rahmen der Geschehnisse nach dem gescheiterten Putschversuch 2016 äußerst fragwürdig erscheint. Unabhängige Berichte über die Lage innerhalb der Türkei waren nicht Gegenstand der Entscheidung.

Die Entscheidung des Obersten Verwaltungsgerichts im Einzelnen

Das Gericht hat sich mit den Voraussetzungen eines sicheren Drittstaats im Detail auseinandergesetzt.

Grundsatz der Nicht-Zurückweisung

Beim Grundsatz der Nichtzurückweisung hat es sich hinsichtlich der faktischen Ebene insbesondere auf Briefe von Diplomaten als Beweismittel berufen. In einem einseitigen Brief der ständigen Vertretung der Türkei an die EU Kommission wird die Zusicherung gemacht, dass ein Schutz vor einfachen Rückführungen gewährleistet werde.

Dagegen spricht einerseits das Vorbringen der Antragstellenden sowie andere unabhängige Berichte. Viele der in Griechenland ankommenden Personen berichten von Pauschalzurückweisungen an der türkisch-syrischen Grenze. Refugee law clinics abroad berät ankommende Schutzsuchende auf der Insel Chios in Griechenland. Viele berichten davon, eine Zurückweisung von der Türkei nach Syrien erlebt zu haben. Auch unabhängige Berichte bestätigen dies.

Das Gericht hätte in diesem Fall noch weitere Quellen in Betracht ziehen müssen als diese wenigen diplomatischen Briefe. Sollte die Türkei Menschen nach Syrien abschieben, verstieße im Übrigen auch Griechenland gegen den Grundsatz der Nicht-Zurückweisung und das Verbot der Kollektivausweisung.

Unabhängig von den tatsächlichen Geschehen lässt ein Dekret des türkischen Präsidenten (Nr. 676) auf der Ebene der abstrakten rechtlichen Regelungen aufhorchen. Demnach können Schutzsuchende und bereits -begünstigte auf jeder Stufe ihrer Antragsstellung abgeschoben werden, sofern sie oder er als Mitglied einer terroristischen Organisation identifiziert wird. Diesbezüglich ist eine Gerichtsentscheidung genauso wenig nötig, wie ein formal vorgesehenes Verfahren.

Dass daraus, insbesondere mit Blick auf die diversen Inhaftierungen wegen Terrorismusverdachts in der Türkei, ein real risk der völkerrechtswidrigen Abschiebung erwächst, liegt jedenfalls nahe. Das Gericht hat diese Vorschrift nicht zum Gegenstand der Entscheidung gemacht.

Gefahr für Leben und Freiheit aus Gründen der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe

Das griechische Gericht machte weiterhin deutlich, dass wegen der Vorfälle, die der Antragssteller beim Grenzübertritt von Syrien in die Türkei erlebt hatte, keine Gefahr für Leben und Freiheit aus Gründen der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe und keine Gefahr, einen ernsthaften Schaden zu erleiden, bestehe. Darüber hinaus wurden die angeführten Berichte der Antragsteller zu den Vorwürfen gegenüber der Türkei, dass zurückgeführte syrische Schutzsuchende nach ihrer Ankunft in Administrativhaft genommen als unsubstantiiert zurückgewiesen. Forschungsberichte, die nicht in Betracht gezogen wurden bestätigen diese Praxis jedoch.

Möglichkeit eines GFK-konformen Schutzes

In einem sicheren Drittstaat muss schließlich auch die Möglichkeit bestehen, einen Asylantrag zu stellen und im Falle der Anerkennung einen den Vorgaben der GFK entsprechenden Status zu erhalten. Die Türkei hat die GFK nur unter einem geografischen Vorbehalt ratifiziert, wonach ausschließlich Personen, die aus Europa kommen, Schutz nach der Konvention finden können. Nach überwiegender Meinung ist eine Ratifikation der GFK selbst zwar nicht notwendig, bei Staaten, die die GFK nicht ratifiziert haben, fällt es aber schwer, nachzuprüfen, ob Personen gleichwertigen Schutz erhalten können (vgl. Vedsted-Hansen, Part D IV in: Hailbronner/Thym, Rn. 3).

Dieses Kriterium wird hinsichtlich der Türkei besonders kritisch gesehen, was in erster Linie daran liegt, dass für syrische Antragsstellende ein anderes Schutzregime gilt, als für alle anderen Personen. Sie unterliegen dem sog. Vorläufigen Schutz (gem. der Temporary Protection Regulation), der gruppenbezogen ist und einen eigenständigen Asylantrag ausschließt. Zudem kann die türkische Regierung die Schutzgewährung nach der Temporary Protection Regulation jederzeit pauschal beenden. Schon innerhalb der Widerspruchsbehörde hatte regelmäßig Uneinigkeit über die Möglichkeit eines GFK-konformen Status bestanden, auch die wissenschaftliche Diskussion ist differenziert (vgl. für eine Aufbereitung hier unter IV. 6.). Das Gericht hat sich mit den virulenten Fragestellungen nicht weitergehend auseinandergesetzt.

Verbindung, die eine Rückschiebung ‚vernünftig‘ erscheinen lässt

Umstritten ist schließlich, wann eine Verbindung vorliegt, die eine Rückführung vernünftig erscheinen lässt. Im vom griechischen Obersten Verwaltungsgericht entschiedenen Fall habe der Antragssteller 1,5 Monate in der Türkei verbracht, ohne weitere Probleme gehabt zu haben. Dies sei nach Ansicht des Gerichts jedenfalls vernünftig. Kriterien, wann eine Verbindung vernünftig erscheint, lieferte das Gericht nicht.

Die Kommission hält allein den Transit für ausreichend, um eine Verbindung nachzuweisen, die Griechische Asylbehörde war bisher wohl immer von einer zeitlichen Grenze von ca. 10 Tagen ausgegangen. Neuere Entscheidungen der Widerspruchsbehörde zeigen dagegen eine richtige Tendenz: nicht allein die zeitliche Dimension sei ausschlaggebend, sondern es spielten auch Fragen nach sozialer Eingliederung eine Rolle. Welche „Verbindung“ eine Person hat, die sich auf der Durchreise in die EU zwar drei Wochen in der Türkei aufgehalten, jedoch nur versteckt gehalten hat und nie Kontakt mit türkischen Bürgern oder Behörden hatte, ist völlig unklar. ‚Vernünftig‘ erscheint eine Einzelfallprüfung und die Berücksichtigung der tatsächlichen Gegebenheiten statt einer pauschalen zeitlichen Grenze; nicht umsonst ist das Kriterium individualschützend ausgestaltet.

Ausblick

Das Urteil des griechischen Obersten Verwaltungsgerichts bestätigt und verfestigt den umstrittenen EU-Türkei-Deal als Mechanismus, um die Türkei als sicheren Drittstaat zu etablieren. Die Entscheidung stellt für die Verfahren vor Ort eine Zäsur da. Bis zur Entscheidung des Obersten Verwaltungsgerichts wurden viele Verfahren ausgesetzt, weil man auf die „Entscheidung von oben“ gewartet hat. Ein Mitarbeiter der griechischen Asylbehörde hat mittlerweile bestätigt, dass man nach der Entscheidung auch mit schnelleren Entscheidungen in anderen Verfahren syrischer Antragsteller rechnen könne. Das bedeutet im Ergebnis auch, dass jetzt vermehrt Entscheidungen der griechischen Asylbehörde bezüglich der Frage, ob die Türkei sicherer Drittstaat ist, fallen werden und sofern keine Rechtsmittel eingelegt werden, sie auch vollstreckt werden können und Schutzsuchende so in die Türkei abgeschoben werden.

Das Urteil hat Signalwirkung. Nicht nur für die griechische Asylbehörde, sondern auch für die Schutzsuchenden. Diese sehen jetzt noch weniger Chancen, dass sie ihr Asylverfahren in der EU führen können. Viele sind verzweifelt und überlegen freiwillig zurückzukehren. Die Hoffnungslosigkeit wird vor allem auch von der Tatsache unterstrichen, dass das Oberste Verwaltungsgericht die vorerst letzte Instanz war.

Die Frage der Auslegung des Begriffs des „sicheren Drittstaats“ hätte dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) in einem Vorabentscheidungsverfahren zur Überprüfung vorgelegt werden können (Art. 267 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union). Nur 12 der 25 Richter hatten dafür votiert, sodass die Vorlage denkbar knapp ausblieb (die angeregten Vorlagefragen sind hier zusammengefasst). Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) werden nun angestrebt.

Mit der letztinstanzlichen nationalen Entscheidung manifestiert sich die Wandlung der griechischen Hotspots. Aus einem Solidaritätsmechanismus, mithilfe dessen Schutzsuchende aus ‚Erstaufnahmeeinrichtungen‘ an den Außengrenzen in andere EU-Mitgliedsstaaten umverteilt werden sollten, sind ‚Abschiebezentren‘ geworden. Dass dabei elementare rechtsstaatliche Grundsätze missachtet und auch die Auflösung komplizierter juristischer und faktischer Probleme an die Außengrenzen verlagert und auf dem Rücken der Schutzsuchenden ausgetragen werden, scheint einkalkuliert. Auch Diskussionen, in denen ein ähnliches Abkommen mit Libyen in den Blick genommen wird, stützen diesen Befund.

Eine detaillierte juristische Einordnung des Hotspot-Konzepts und dessen Umsetzung auf den ostägäischen Inseln bietet das Arbeitspapier ‘Hotspots’ an der EU-Außengrenze‘ von Catharina Ziebritzki und Robert Nestler.