Die Nutzung von EU-Entwicklungsgeldern für Migrationsmanagement ist kein neues Phänomen. Sie kann die sogenannte ‚Fluchtursachenbekämpfung‘ beinhalten, aber auch Trainings für Grenzbeamte und die Finanzierung von Equipment oder Grenzinfrastruktur. Dieser Beitrag zeigt, wie sich die Praktiken und Legitimationsnarrative in migrationsbezogenen EU-Entwicklungsprojekten zwischen zwei zentralen Förderinstrumenten – dem EU Trust Fund for Africa und seinem Nachfolgeinstrument, dem Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI) – verschoben haben und was das für Menschen auf der Flucht sowie für die Zukunft der Entwicklungszusammenarbeit bedeutet.
Im Februar 2024 unterzeichneten die EU und Mauretanien eine umfassende Partnerschaft im Wert von 210 Millionen Euro. Das erklärte Ziel des Abkommens ist es, Entwicklung zu fördern, Arbeitsplätze zu schaffen und irreguläre Migration auf die Kanarischen Inseln zu reduzieren. Das Abkommen folgt einem bekannten Muster: Wenn Migrationszahlen steigen, intensiviert die EU ihre Kooperation mit Ländern, die sie als Herkunfts- oder Transitstaaten betrachtet. Dafür werden vor allem Mittel und Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) genutzt, mit der Begründung, dass Entwicklungsprojekte Migration eindämmen können und dass Entwicklungsgelder als Hebel dienen, um Partnerstaaten zu stärkeren Grenzkontrollen zu bewegen.
Fluchtursachen bekämpfen: Ein immer wiederkehrendes Versprechen
Dieser angenommene kausale Zusammenhang zwischen Migration und Entwicklung prägt die externe Migrationspolitik der EU seit mehr als zwei Jahrzehnten. Seit 2015 war das prominenteste Instrument dafür der EU-Treuhandfonds für Afrika (EUTF), ein Fonds mit einem Volumen von fünf Milliarden Euro, der ausdrücklich zur Bekämpfung der „Grundursachen irregulärer Migration“ konzipiert wurde. 2021 wurde er durch das neue Hauptentwicklungsinstrument der EU ersetzt: das Instrument für Nachbarschaft, Entwicklung und internationale Zusammenarbeit (NDICI) mit einem Budget von 79,5 Milliarden Euro, von dem mindestens zehn Prozent für „Maßnahmen zur Unterstützung des Migrationsmanagements“ aufgewendet werden müssen. Gleichzeitig sollen 93% der NDICI-Mittel den von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) festgelegten Kriterien für öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) entsprechen. Dafür müssen diese Gelder zum Beispiel als Hauptziel die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung von Entwicklungsländern haben. Das explizite Migrationsmanagement-Ziel des Instruments birgt das Risiko, im Widerspruch zu seinen Entwicklungszielen zu stehen, mehr als es mit der sogenannten Fluchtursachenbekämpfung der Fall war.
Daher drängen sich grundlegende Fragen auf: Was bewirkt dieses Geld tatsächlich? Und wie rechtfertigt die EU die Nutzung von Entwicklungsgeldern für Migrations- und Grenzmanagement? Anhand einer vergleichenden Analyse von EUTF- und NDICI-Programmdokumenten für Senegal und Mauretanien zeigt dieser Beitrag, wie sich die Begründungen für den Einsatz von Entwicklungsgeldern für migrationsbezogene Ziele verändert haben, und was diese Verschiebung über die neuen Prioritäten und Praktiken in der EU-Entwicklungshilfe bedeuten. Während der Fokus auf Grenzmanagement bereits im EUTF sichtbar war, wird er im NDICI diskursiv verfestigt, institutionell verankert und durch Konditionalität operationalisiert. Die ‚Fluchtursachenbekämpfung‘ weicht somit zunehmend dem direkten Einsatz von Entwicklungsgeldern für Migrationskontrolle.
Zielsetzung und Indikatoren erfolgreicher Entwicklungszusammenarbeit werden umdefiniert
Diskurse und Framings prägen politische Handlungsspielräume. Gerade in der Entwicklungszusammenarbeit lässt sich dies erkennen, nicht zuletzt durch den unklaren Entwicklungsbegriff selbst, der in den letzten Jahrzehnten immer weiter ausgeweitet – oder aufgeweicht – wurde.
Die Evolution von Entwicklungsdiskursen folgt einer wiederkehrenden Logik. Ein Problem wird als Abweichung einer eurozentristischen Norm diagnostiziert, so wie zum Beispiel ‚irreguläre Migration‘, ‚Instabilität‘, ‚mangelhafte Regierungsführung‘, und eine technokratische Lösung wird vorgeschrieben, typischerweise in Form von Kapazitätsaufbau, Infrastruktur oder Ausbildung. Wenn diese Lösungen nicht das beabsichtigte Ziel erreichen, wird das selten auf eine fehlerhafte Prämisse zurückgeführt. Stattdessen folgt eine neue Diagnose, etwa die mangelnde Kooperation oder Umsetzung der Partnerländer. Und so wird eine neue Runde von Maßnahmen vorgeschlagen. Dieser Kreislauf, den Aram Ziai auf die kolonialen Ursprünge des Entwicklungsdiskurses zurückführt, erklärt unter anderem, warum sich migrationsbezogene EU-Entwicklungsprogramme zwar in ihrer Form wandeln, in ihrer Zielsetzung aber gleichbleiben.
Im Kontext der ‚Fluchtursachen‘ sprechen Zaun und Nantermoz hier von ‚pseudo-kausalen Narrativen‘, die es ermöglichen, politisch kontroverse Maßnahmen zu legitimieren und migrationsbezogene Entwicklungshilfe als evidenzbasiert darzustellen, auch wenn es Evidenz gegen deren Wirksamkeit gibt. So blieben unter dem EUTF viele Entwicklungsprojekte inhaltlich unverändert (z.B. Bildungs- oder Gesundheitsprojekte), während ihr vermeintlicher Beitrag zur Migrationsverhinderung als neues Erfolgskriterium eingeführt wurde.
Neben diesem reinen ‚relabelling‘ bestehender EZ-Projekte ermöglichte die diskursive Verbindung von Migration und Entwicklung aber auch die Förderung von Projekten, die inhaltlich weniger mit ‚traditioneller‘ Entwicklungszusammenarbeit zu tun hatten, wie z.B. Sicherheits- und Grenzschutzmaßnahmen. Grenzsicherung als ‚Kapazitätsaufbau‘ oder ‚Staatsaufbau‘ zu bezeichnen, macht es weit einfacher, sie innerhalb eines Entwicklungsinstruments zu rechtfertigen, das nach internationalen Regeln eigentlich die Eigenverantwortung der Partnerländer und das Wohl einkommensschwacher Bevölkerungen in den Mittelpunkt stellen soll. Dieses Framing hat sich im Laufe der letzten Jahre und mit steigendem Fokus auf Migrations- und Grenzmanagement verstärkt.
Vom Management von Migrationsaspirationen zum Management von Territorien
Der Anstieg der Migration auf der Atlantikroute zu den Kanarischen Inseln im Jahr 2019 und die instabile politische Lage in vielen westafrikanischen Ländern führten in Europa zu Bestrebungen, das Grenzmanagement und die Stabilisierungsbemühungen in der Region wieder stärker zu versicherheitlichen. Der Vergleich von EUTF- und NDICI-Dokumenten für Senegal und Mauretanien zeigt drei wesentliche diskursive Verschiebungen.
Erstens ist der Einsatz des Fluchtursachen-Narrativs im NDICI limitierter. Im EUTF war die Bekämpfung der Ursachen von Migration und Flucht das übergeordnete Ziel des gesamten Instruments, und eine Begründung, die für nahezu jede Intervention genutzt werden konnte. Das NDICI übernimmt dieses Narrativ zwar auf Instrumentebene, setzt es aber auf Projektebene selektiver ein. Ein Grund dafür ist das Zehn-Prozent-Migrationsziel: Die Europäische Kommission entwickelte einen sogenannten Migrationsmarker, um zu erfassen, welche Projekte auf dieses Ziel angerechnet werden. Da das Ziel sonst schnell überschritten würde, werden viele Projekte, die in der Vergangenheit einer pseudo-kausalen Fluchtursachen-Logik gefolgt wären, nicht als migrationsrelevant gekennzeichnet. Das Ergebnis ist eine subtile Verschiebung: Fluchtursachen-Logiken wirken weiter, werden aber unsichtbar gemacht. Ein Vertreter der EU-Generaldirektion für Internationale Partnerschaften (INTPA) brachte es bei einer EU-Informationsveranstaltung 2023 auf den Punkt: „Alles, was wir in Afrika tun, bekämpft Fluchtursachen“. Somit ist das Konzept zum inhaltsleeren Schlagwort geworden, das alles legitimieren kann. Das zeigt, wie sich durch das politische Primat der Migrationsabwehr auch die Ziele und das Selbstverständnis der Entwicklungszusammenarbeit verändert haben.
Doch wie werden konkrete Migrations- und Grenzmanagementprojekte legitimiert? Die Begründung von Maßnahmen hat sich zweitens zwischen den zwei Instrumenten verschoben. Im EUTF waren „Stabilität“ und „Sicherheit“ als Bedingungen dargestellt worden, die erreicht werden sollten, damit Menschen weniger Gründe haben, ihre Heimat zu verlassen oder verlassen zu müssen. Im NDICI wurde diese Logik umgekehrt: Migrations- und Grenzmanagement werden nun als Weg zur Stabilität präsentiert. Ein Beispiel ist das 2022 beschlossene mauretanische Projekt Territoriale Kontrolle, Stabilität der Grenzregionen und Steuerung der Migration. Hier soll die „Unterstützung für ein solides Migrationsmanagement in Mauretanien“ zur „wirtschaftlichen Entwicklung des Landes und zur Verringerung irregulärer Migrationsbewegungen“ beitragen. Durch besser kontrollierte Grenzgebiete sollen Terrorismus, Kriminalität und Schleusernetzwerke verdrängt werden. Entwicklung wird hier als Nebeneffekt von Stabilität gedacht, doch das strukturelle Risiko, dass in diesem Projekt der Sicherheitsaspekt den Entwicklungsaspekt dominiert, wird in dem EU-Dokument sogar explizit erwähnt. Ein Ergebnisindikator für dieses Projekt ist auch die Anzahl der in Mauretanien durchreisenden irregulären Migrant:innen, „die auf den Kanarischen Inseln aufgegriffen wurden“, und somit ein migrationskontrollbezogener Indikator, eingebettet in ein Entwicklungsinstrument.
Die dritte Verschiebung betrifft die Nutzung von Konditionalitäten in beiden Instrumenten. Die EU und ihre Mitgliedstaaten setzen seit langem verschiedene Instrumente (wie Entwicklungs- und Visapolitik) ein, um Nicht-EU-Staaten zur Zusammenarbeit zu bewegen, insbesondere in den Bereichen Rückführung und Rückübernahme. Doch während Entwicklungshilfe einst in erster Linie als Verhandlungsmasse diente, institutionalisiert ein sogenannter „flexibler Anreizansatz“ im NDICI ausdrücklich eine Form der ‚positiven‘ Konditionalität. Diese institutionalisierte Migrations-Konditionalität erlaubt es der EU, Mittelzuweisungen auf der Grundlage der „wirksamen Zusammenarbeit“ der Partnerländer in Migrationsfragen anzupassen (NDICI Verordnung Art. 8.10), einschließlich ihrer Bereitschaft, Rücknahmen und Abschiebungen zu akzeptieren. In der Praxis bedeutet das: Zugang zu zusätzlichen Entwicklungsgeldern ist an die Erfüllung von EU-Migrationsmanagementzielen geknüpft, unabhängig davon, ob diese den Interessen der Partnerländer oder ihrer Bevölkerungen entsprechen. Das Instrument selbst dient also zunehmend als Mittel zur Umsetzung von EU-Migrationsabkommen mit Drittstaaten. Im neuen NDICI-Global Europe Instrument (ab 2028) soll zudem eine Aussetzungsklausel eingeführt werden, die der Kommission erlaubt, Unterstützung zurückzuhalten, falls ein Partnerland bei der Rückübernahme seiner Staatsangehörigen nicht kooperiert.
Lokale Realitäten und internationale Richtlinien werden außer Acht gelassen
Partnerländer zeigen meist wenig Interesse an der Umsetzung von Rückführungsmaßnahmen, nicht zuletzt, weil Geldüberweisungen aus dem Ausland eine wichtige Einnahmequelle für Menschen und Regierungen in Afrika darstellen. Da Rückführung und Rückübernahme jedoch zu zentralen Säulen der internen und externen Migrationspolitik der EU-Mitgliedstaaten geworden sind, wird der „mangelnde politische Wille“ der Partnerländer als zentrales Risiko für den Erfolg dieser Projekte dargestellt. Die „Notwendigkeit, die Partnerländer bei der Erfüllung ihrer Rückführungsverpflichtungen zu unterstützen“ wird betont und spiegelt wider, wie EU-Politiker ihr eigenes Verständnis von Staatlichkeit projizieren und dabei häufig die lokalen politischen und wirtschaftlichen Realitäten in Partnerländern außer Acht lassen.
Angesichts wachsender Bedenken hinsichtlich der Integrität öffentlicher Entwicklungshilfe (ODA), wenn diese genutzt wird, um die innenpolitischen Migrationsinteressen der Geberländer zu verfolgen, statt Entwicklungsziele im Empfängerland zu fördern, hat die OECD kürzlich Kriterien zur Bewertung der ODA-Förderfähigkeit migrationsbezogener Maßnahmen veröffentlicht. Anhand dieser Kriterien kommt eine Oxfam-Studie zu dem Ergebnis, dass ein erheblicher Anteil der migrationsbezogenen NDICI-Projekte in Libyen, Tunesien und Niger Elemente enthält, die ihre ODA-Konformität in Frage stellen, da sie die migrationspolitischen Eigeninteressen der EU über Entwicklungsziele stellen.
Dabei ist Entwicklungshilfe als Mittel zur Migrationsabschreckung sowohl empirisch unbegründet als auch politisch gefährlich. Erstens ist die Logik der ‚Fluchtursachen‘ trügerisch. Sie ignoriert, dass Entwicklung Migration kurzfristig oft eher verstärkt als verringert, und lässt strukturelle Faktoren wie globale Machtungleichgewichte und ausbeuterische Wirtschaftsmodelle außer Acht. Zweitens schadet die Verknüpfung von Entwicklungsgeldern mit Abschiebungen und Grenzmanagement in erster Linie der Zivilgesellschaft und lokalen Gemeinschaften. Zudem kann die Unterstützung und Aufrüstung von Sicherheitsapparat und Grenzschutzakteuren autoritäre Tendenzen in Partnerländern verstärken, ohne zwingend mehr Entgegenkommen bei Rückübernahmen zu generieren oder Migration einzudämmen.
Ein weiteres Problem von migrationsbezogener EZ ist, wenn durch den Fokus auf Migrationseindämmung Nöte aus dem Blick geraten, die alle Menschen in Partnerländern betreffen. Anstatt also in Grenzschutzkapazitäten zu investieren, so würden beispielsweise Projekte für den Korruptionsabbau nicht nur der Gesamtbevölkerung zugutekommen, sondern gleichzeitig auch erwiesenermaßen Migrationsaspirationen senken. Auch wird nur ein Bruchteil der Gelder für Projekte eingesetzt, die die entwicklungsfördernden Seiten von Migration stärken. Dabei zeigt die Forschung, wie zuletzt auch das MIGNEX-Projekt, dass Migration erheblich zu positiven Entwicklungen in Herkunftsländern beitragen kann. Hier gibt es viel ungenutztes Potenzial bei der Förderung von Rücküberweisungen, legaler Arbeitsmigration sowie Wissens- und Fähigkeitstransfer.
Was bedeutet der Wandel von einem präventiven hin zu einem repressiven Migrationsmanagement für die Zukunft der EU-Entwicklungszusammenarbeit?
Die neuen Prioritäten der migrationsbezogenen EZ wecken den Eindruck, dass die sogenannte Fluchtursachenminderung zu einem Lippenbekenntnis wurde. Stattdessen sehen wir eine Wende hin zu einem expliziten ‚migration management aid‘: den Einsatz von ODA zur direkten Finanzierung von Maßnahmen, die auf die Kontrolle, Steuerung und Eindämmung von Migration ausgerichtet sind. Es geht dabei nicht mehr um indirekte Beeinflussung von Migration durch Entwicklung, sondern um die direkte Finanzierung von Migrationskontrolle aus Entwicklungshaushalten.
Der migrations- und entwicklungspolitische Ansatz der EU in Westafrika hat sich somit von der Verwaltung von Bevölkerungen – dem Versuch, Menschen durch Anreize zum Bleiben zu bewegen – hin zur Verwaltung von Territorien und Staaten verlagert: dem Aufbau der institutionellen und physischen Infrastruktur der Migrationskontrolle. Projekte versuchen nicht mehr nur, das Leben vor Ort zu verbessern, damit Menschen sich entscheiden zu bleiben. Sie versuchen zunehmend, Migration physisch und administrativ zu erschweren, durch die Finanzierung von Überwachungssystemen, die Ausbildung von Grenzschutzbeamt:innen und den Aufbau von Rückführungsmechanismen.
Philippe Frowd hat dieses Phänomen passend als „developmental borderwork“, also entwicklungsorientiertes Grenzmanagement, bezeichnet. Durch den Einsatz von entwicklungspolitischen Instrumenten wie ‚capacity-building‘ können so Maßnahmen im Bereich Migrations- und Grenzmanagement als entwicklungspolitisches Gut und nicht als sicherheitspolitische Maßnahmen legitimiert werden. Doch obwohl die Verhinderung von Migration zunehmend als Entwicklungs- oder humanitäre Hilfe legitimiert wird, gibt es dafür keine Grundlage und es handelt sich um „unaufrichtige Entwicklungshilfe“.
Das hat drei wesentliche Konsequenzen. Erstens ist es unwahrscheinlich, dass diese EZ ihre erklärten Entwicklungsziele erreicht, da Auswahl und Gestaltung der Projekte primär von Migrationsmanagementüberlegungen geleitet werden. Zweitens verursacht sie reale Schäden – für Migrationsgemeinschaften, deren Mobilität kriminalisiert wird, für regionale Freizügigkeitsabkommen, die untergraben werden (z.B. in der ECOWAS-Region), und für die Zivilgesellschaft in Ländern, in denen EU-finanzierte Sicherheitskräfte zu Instrumenten der Unterdrückung werden können. Drittens erodiert sie zunehmend die Glaubwürdigkeit und Legitimität der Entwicklungszusammenarbeit als Ganzes, sowohl bei Partnerregierungen als auch bei den Bevölkerungen, denen sie dienen soll.
Während NDICI-Projekte noch in der Implementierungsphase sind, wird in Brüssel bereits der nächste EU-Haushalt verhandelt. Es ist davon auszugehen, dass sich im nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) drei Trends abzeichnen werden: die Bereitstellung von mehr Mitteln über flexible, außerbudgetäre oder Kriseninstrumente, die zunehmende Anwendung von ‚Migrationskonditionalität‘ im Bereich der EU-Außenpolitik sowie eine zunehmende Verflechtung von Ausgaben für Migration, Grenzmanagement und Sicherheit. Doch auch angesichts der Notwendigkeit, Entwicklungszusammenarbeit an ein sich wandelndes geopolitisches Umfeld anzupassen, sollten dabei ihre Kernziele und Verpflichtungen der Menschenrechte gewahrt werden. Entwicklungspolitik sollte sich an Entwicklungsergebnissen orientieren und messen lassen, nicht daran wie viele Menschen sie davon abhält, nach Europa zu kommen.
Zitiervorschlag:
Weisner, Zina. Grenzmanagement statt Fluchtursachen: Wie sich migrationsbezogene EU-Entwicklungshilfe verändert. FluchtforschungsBlog, 4. November 2026. https://fluchtforschung.net/grenzmanagement-statt-fluchtursachen-wie-sich-migrationsbezogene-eu-entwicklungshilfe-veraendert/. https://doi.org/10.59350/fyype-c5880