Vor dem Hintergrund der aktuellen Bestrebungen zur „Sicherung“ der EU-Außengrenze droht der Schutz von Menschenleben auf See aus dem Blick der europäischen Politik zu geraten. Doch wie hängen Seenotrettung, Grenzsicherung und Zugang zum internationalen Schutzsystem zusammen? Neben dieser Frage gehe ich in meinem Beitrag insbesondere auf Leistungen von und Herausforderungen für nichtstaatliche Akteure ein.
„Schutz der Außengrenze“ – dieses Paradigma scheint derzeit der kleinste (oder gar letzte) gemeinsame Nenner der EU Mitgliedsstaaten im Umgang mit der sogenannten „Flüchtlingskrise“ zu sein. Da die aktuell wichtigste Route für Schutzsuchende nach Europa über die Ägäis von der Türkei nach Griechenland führt, impliziert dieser Ansatz vor allem die Kontrolle einer Seegrenze. Für diejenigen, die gezwungen sind, irregulär über das Meer zu flüchten, birgt dies oft Lebensgefahren. UNHCR beschreibt das Mittelmeer als die weltweit „tödlichste Route für Flüchtlinge und MigrantInnen“, denn jedes Jahr verlieren Tausende ihr Leben, wenn überladene und mitunter kaum seetüchtige Boote kentern.
Im Mai 2015 bekannte sich die Europäische Union nach wiederholten, dramatischen Unglücken mit vielen Toten in ihrer Agenda on Migration ausdrücklich zur Seenotrettung. Mittlerweile ist dieser Aspekt aus der politischen wie medialen Debatte um Außengrenzen und Flüchtlingsschutz jedoch weitgehend verschwunden. Ich möchte ihn wieder aufgreifen und die Zusammenhänge zwischen Seenotrettung, Grenzsicherung und Zugang zum internationalen Schutzsystem hinterfragen.
Rechtliche Grundlagen, Akteure und Herausforderungen der Seenotrettung
Das UN Seerechtsübereinkommen (UNCLOS) sowie die International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS) und die International Convention on Maritime Search and Rescue (SAR) der International Maritime Organization (IMO) lassen in Bezug auf die Verpflichtung zur Seenotrettung wenig Spielraum: Alle Schiffe sind dazu verpflichtet, jeder Person in Seenot zur Hilfe zu eilen, unabhängig von deren Nationalität, Status oder den Umständen, die zu der Notlage geführt haben, sofern sie sich dadurch keiner ernsten eigenen Gefährdung aussetzen. Küstenstaaten müssen zudem einen angemessen und wirksamen Such- und Rettungsdienst unterhalten (UNCOLS, Artikel 98; SOLAS V/33.1; SAR Chapter 2.1.10). Hierfür müssen sie unter anderem Koordinierungszentren aufbauen (rescue coordination centre, RCC), die für die Organisation von Rettungsmissionen innerhalb der nationalen search and rescue (SAR) Regionen zuständig sind.
Staatliche Akteure wie Küstenwache und Marine, die direkt auf dem Meer patrouillieren, sind auch – und häufig primär – mit der Grenzsicherung betraut. Die diversen multinationalen Einsätze, die derzeit im Mittelmeer aktiv sind – unter anderem die EU Mission EUNAVFOR Med, die Frontex Operation Poseidon Rapid Intervention und der Einsatz der NATO Standing Maritime Group 2 – dienen vor allem der Bekämpfung der „Schleuserkriminalität“, nicht aber der systematischen Bergung von gefährdeten Booten und ihren Passagieren.
Um diesem wahrgenommenen Mangel an staatlichem Engagement entgegenzuwirken, haben einige zivilgesellschaftliche Initiativen und Nichtregierungsorganisationen (NROs) wie seawatch oder Ärzte ohne Grenzen begonnen, eigene Schiffe auf dem Mittelmeer einzusetzen, um sich in der Seenotrettung zu engagieren. Es liegen jedoch Berichte vor, dass ihre Operationen von Seiten der Küstenstaaten erschwert werden. Unter anderem müssen sich NROs, die auf und vor den griechischen Inseln Unterstützung für Geflüchtete leisten, bei den Behörden registrieren lassen und detaillierte Angaben zu ihren Mitarbeitern machen.
Seit langem ist außerdem eine dritte Akteursgruppe in der Seenotrettung auf dem Mittelmeer aktiv, die in der öffentlichen (und zum Teil auch der wissenschaftlichen) Auseinandersetzung bislang eher unbeachtet blieb: Die kommerzielle Schifffahrt. Handelsschiffe sind nicht nur durch die eingangs genannten Konventionen zur Seenotrettung verpflichtet. Vielmehr betonen ihre VerbandsvertreterInnen das historisch gewachsene Verantwortungsgefühl aller Seefahrer, einander in einer Notlage zur Hilfe zu eilen. Internationale Handelsschiffe haben zwischen Mitte 2014 und Sommer 2015 bereits über 40.000 Menschen aus dem Mittelmeer gerettet.
Allerdings stellen diese Leistungen Besatzungen und Unternehmen vor erhebliche Herausforderungen, nicht zuletzt psychischer und operativer Natur. Letzteres bezieht sich sowohl auf die umfangreichen Rettungsaktionen selbst als auch die Möglichkeit, die Geretteten möglichst schnell an einem sicheren Ort absetzen zu können, wie es die 2004 novellierten SOLAS und SAR Konventionen zusichern. Streitigkeiten zwischen Küstenstaaten, welcher Hafen genau anzusteuern ist und welcher Staat somit die Anlandung der Passagiere zu gewährleisten hat, haben in der Vergangenheit ebenso zu Problemen geführt wie nationale Gesetze, die Besatzungen aufgrund der angeblichen Beihilfe zur „illegalen Einwanderung“ mit Strafe bedrohten. Dabei steht laut UNHCR, IMO und die International Chamber of Shipping fest, dass Kapitäne von Handels- und anderen privaten Schiffen weder befugt noch verpflichtet sind, den aufenthaltsrechtlichen Status von geborgenen Personen zu ermitteln oder ihn an die nationalen Behörden weiterzugeben. Diese Art der Migrationskontrolle, also die Entscheidung darüber, wer letztlich in ein Land einreisen darf und wer nicht, ist allein die Aufgabe staatlicher Organe.
Grenzbehörden sehen sich wiederum auch bei Wanderungsbewegungen über das Meer mit dem Phänomen der sogenannten „gemischten Migration“ konfrontiert. Personen mit und ohne Aussicht auf einen Aufenthaltsstatus nutzen häufig dieselben Transitwege, wenn sie gezwungen sind, auf irreguläre Weise in andere Staaten zu gelangen. Gleichzeitig verlangen internationales und europäisches Flüchtlingsrecht eine Einzelfallprüfung bei Schutzgesuchen und untersagen die pauschale Abwehr und Rückschiebung (push backs) von Personen. Schutzberechtigte laufen sonst unter Umständen Gefahr, in ein Land zurückgeschickt zu werden, in dem ihnen ernsthafter Schaden droht (refoulement). Wenn Menschen aus Seenot gerettet werden, bedürfen sie darüber hinaus häufig medizinischer Versorgung, die zu Wasser nicht geleistet werden kann. UNHCR geht folglich davon aus, dass Statusfeststellungsverfahren und eine entsprechende Kontrolle von Migrationsbewegungen nur an Land standardgerecht durchgeführt werden können.
„Grenzsicherung“ zur See und Zugang zu internationalem Schutz
Die völkerrechtlichen Bestimmungen zur Seenotrettung legen eine Verpflichtung zur Hilfe für alle Akteure fest, die dazu in der Lage sind, und übertragen demjenigen Staat, der für die jeweilige SAR Region zuständig ist, die Verantwortung für die Koordination. Insbesondere private Akteure – NROs und kommerzielle Schifffahrt – sind jedoch bei Rettungsaktionen mit spezifischen und zum Teil durch staatliches Handeln verursachten Herausforderungen konfrontiert, die den Zugang zu internationalem Schutz beeinträchtigen können. Die grundsätzliche und umfangreiche Einbeziehung von diesen Akteuren in Seerettungsmissionen macht umso deutlicher, dass maritime Grenzsicherung in rechtskonformer Art und Weise nur bedeuten kann: Statusfeststellungsverfahren und Migrationskontrolle finden erst nach der Anlandung statt. „Schutz“ der maritimen Außengrenze bedeutet keinesfalls eine pauschale Verhinderung von Grenzübertritten durch MigrantInnen, die auf inoffiziellen und unsicheren Wegen über das Meer kommen. Solange Küstenstaaten Migrationskontrolle als konfliktiv oder gar prioritär zur Seenotrettung begreifen, droht nicht zuletzt die weitere Beeinträchtigung von privaten Akteuren, deren Leistungen im Rahmen eines effektiven globalen Seenotrettungsregimes jedoch unverzichtbar sind.