In den letzten Jahren haben sich weltweit Maßnahmen vermehrt, die das Recht auf Asyl unterwandern. In dieser Hinsicht analysiert mein Beitrag Gemeinsamkeiten zwischen zwei Initiativen, die als Kernelement einen „Tausch“ (auf Englisch „swap“) zwischen Asylbewerbern und registrierten Flüchtlingen haben: zum einen der am 18. März 2016 beschlossene Deal zwischen den Regierungen der Europäischen Union (EU) und der Türkei, zum anderen das im Juli 2011 adoptierte ‚asylum seeker transfer agreement‘ zwischen den Regierungen Australiens und Malaysias, das nie in Kraft getreten ist. Im Folgenden werden diese als europäische und australische „swap“-Initiativen bezeichnet.
„Swap“-Initiativen gegen irreguläre Migration und Menschenschmuggel
In beiden Initiativen hat die Bekämpfung des Menschenschmuggels auf See höchste Priorität. Australiens damalige Premierministerin und die Europäische Kommission nutzten dabei die gleiche Rhetorik: Geflüchtete, die über See das Territorium Australiens bzw. der EU versuchen zu erreichen, werden als „irreguläre Migranten“ beschrieben. Ihre Ankunft in der EU bzw. Australien wie auch der Menschenschmuggel sollen durch die „swap“-Initiativen unterbunden werden, indem sie das „business-Modell der Schmuggler schmettern“. Zudem zielen die Initiativen darauf ab, anstelle einer irregulären Migration, eine geregelte Aufnahme von Flüchtlingen durchzuführen, die von Staaten kontrolliert wird.
Die Verbindung zwischen Flucht über das Meer und Asylantrag soll so schnell wie möglich nach Abschluss der „swap“-Initiativen gebrochen werden. Bereits 48 Stunden nach Unterzeichnung der europäischen „swap“-Initiative, also ab dem 20. März 2016, sollten alle Geflüchtete, die über das Mittelmeer Griechenland erreichten, dort aufgehalten werden. Asylanträge sollten vor Ort rasch geprüft werden und wenn ein Asylantrag abgelehnt wird, soll der Bewerber ab dem 4. April in die Türkei zurückgeführt werden. Ebenso werden die Menschen, die in Griechenland keinen Asylantrag stellen, in die Türkei zurückgeführt.
Ähnliches zeigte sich in Australien. Bereits 72 Stunden nach Abschluss der australischen „swap“-Initiative sollten in Australiens Hoheitsgewässern gefangene Asylbewerber nach Malaysia transferiert werden, um ihre Asylanträge dort zu prüfen – ob die Betroffenen sich davor in Malaysia aufgehalten hatten oder nicht.
Der Schutzstandard für Geflüchtete ist jedoch in der Türkei und in Malaysia niedriger als in der EU und Australien. Malaysia hat die Genfer Flüchtlingskonvention nicht ratifiziert (dazu später mehr) und die Türkei nur bedingt. Das Asylrecht wird dadurch klar unterwandert, und die Wahrscheinlichkeit, dass weitere Menschenrechtsverletzungen durch diese Transferprozesse erfolgen, ist sehr hoch. Wie die Rechtswissenschaftlerin Cathryn Costello über die europäischen „swap“-Initiative notierte, wird Bewegungsfreiheit während der Rückführung in die Türkei womöglich untersagt. Zudem listete Amnesty International 2010 eine lange Reihe von Misshandlungen auf, die Geflüchtete in Malaysia erleben, darunter willkürliche Verhaftung und Arbeitsverbot.
Asyl gleicht Umsiedlung
Die auffälligste Gemeinsamkeit zwischen beiden „swap“-Initiativen ist der angestrebte Tausch zwischen Asylbewerbern und registrierten Flüchtlingen. Die europäische „swap“-Initiative verpflichtet die EU dazu, für jeden Syrer, der von der Türkei nach dem 20. März wieder aufgenommen wird, einen in der Türkei registrierten syrischen Flüchtling in die EU umzusiedeln. Allerdings sollen maximal 72 000 syrische Flüchtlinge in die EU umgesiedelt werden. Im Rahmen der australischen „swap“-Initiative verpflichtete sich die malaysische Regierung, 800 Asylbewerber aufzunehmen, die in Australiens Hoheitsgewässer aufgefangen wurden, während die australische Regierung dafür 4 000 in Malaysia registrierten Flüchtlinge nach Australien umzusiedeln versprach.
Jenseits der erwähnten Probleme im Flüchtlingsschutz in der Türkei und Malaysia werden mit solchen Tauschaktionen zwei Schutzmaßnahmen gleichgestellt, die unterschiedliche Ziele haben. Während Asyl den unmittelbaren Schutz akut bedrohter Menschen gewähren soll, stellt die Umsiedlung in ein sicheres Drittland („resettlement“) eine der drei dauerhaften Lösungen dar, die meist auf stark gefährdete registrierte Flüchtlinge abzielt. Asyl dient also dem unmittelbaren Schutz und Umsiedlung ermöglicht ausgewählten Flüchtlingen dauerhaft in einem Land zu bleiben, in das sie umgesiedelt wurden.
Die Gleichstellung von Asyl und Umsiedlung entwertet schleichend das Recht auf Asyl, wie das Netzwerk migreurop schon vor zehn Jahren ermahnte. Zudem halten sich sowohl in der Türkei als auch in Malaysia weit mehr registrierte Flüchtlinge auf, als die Umsiedlungszahlen es anmuten lassen, die in den „swap“-Initiativen erwähnt werden. Gegenwärtig sind etwa 2,7 Million syrischer Flüchtlinge in der Türkei registriert (Stand: März 2016). 2011 hielten sich mindestens 80 000 anerkannte Flüchtlinge in Malaysia auf. Durchgerechnet decken die von der EU und Australien erwähnten Umsiedlungszahlen lediglich etwa 0,025 % bzw, 0,05% dieser Flüchtlinge.
Ungleiche Behandlung von Herkunft- und Transitländern
Während die „swap“-Initiativen zwei unterschiedliche Schutzmechanismen gleichsetzen, unterscheiden sie zwischen Transitländern der Geflüchteten. Der Türkei bzw. Malaysia werden finanzielle Mittel zur Aufnahme der Geflüchteten zur Verfügung gestellt, die für andere Transitländer nicht vorgesehen sind. Dies wurde im Falle Jordaniens und Libanons kritisiert, die nicht Teil der europäischen „swap“-Initiative sind. Aber auch die australische „swap“-Initiative bat keine regionale Perspektive, um Geflüchtete im Asien-Pazifik-Raum gerechter zu verteilen.
Zudem betrifft die Umsiedlungsdimension der europäischen „swap“-Initiative nur syrische Flüchtlinge. Ohne die dramatische Situation der Syrer kleinzureden zu wollen, wird dadurch gegen Flüchtlingen anderer Herkunft, die in der Türkei registriert sind, automatisch diskriminiert. Solche Unterscheidungen reflektieren den politischen Kontext, in welchem beide „swap“-Initiativen beschlossen wurden. In vielen EU-Mitgliedstaaten verhärtet sich zunehmend die Haltung der Bevölkerung (und somit der Wähler) gegen syrische Flüchtlinge. Bundeskanzlerin Angela Merkel, die kurz vor dem EU-Deal mit der Türkei wichtigen Regionalwahlen gegenüberstand, war eine treibende Kraft der europäischen „swap“-Initiative. In Australien ist seit Jahrzehnten die Ankunft von „Bootsflüchtlingen“ ein hochsensibles politisches Thema. Unterscheidungen nach solchen politischen Kriterien tragen allerdings entscheidend dazu bei, die Universalität des Asylrechts, die in der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und in der Genfer Flüchtlingskonvention hervorgehoben wird, zu unterwandern.
Ambivalentes UNHCR?
Sowohl gegen die australische „swap“-Initiative als auch das europäische Pendant zeigte sich das Flüchtlingswerk der Vereinten Nationen (UNHCR) zunächst zurückhaltend in der Zusammenarbeit. UNHCR mahnte, die Rechte der Schutzbedürftigen bei der Implementierung der Initiativen zu beachten. Bei einer Veranstaltung, der die Autorin beiwohnte, beschrieb der neue Hochkommissar für Flüchtlinge Filippo Grandi die Haltung des UN-Flüchtlingswerks gegenüber der europäischen „swap“-Initiative als „seine erste tatkräftige Entscheidung“ und bat darum, die Initiative per se nicht zu verurteilen. Allerdings stellte seine Organisation auch in ungewöhnlich scharfem Ton klar, dass es weder bei der Festhaltung von Asylbewerben in Griechenland noch bei deren Rückführung in die Türkei Unterstützung leisten würde. Der ehemalige Leiter der Policy-Abteilung des UNHCR, Jeff Crisp notierte jedoch, dass sich das Flüchtlingswerk schlecht aus Initiativen heraushalten könne, die sowohl wichtige Geldgeber als auch hochbedeutende Transitländer involvieren.
Folgen den Worten auch Taten?
Wie anfangs erwähnt, gibt es zwischen beiden „swap“-Initiativen einen wichtigen Unterschied: die europäische Initiative trat in Kraft und die australische Version wurde nie implementiert. Unmittelbar nach Beschluss der australischen Initiative wurde ihre Rechtsmäßigkeit in Australiens Höchstem Gericht von Menschenrechtsanwälten angefochten. Diese beklagten, dass Malaysia für den Transfer von Asylbewerbern zu gefährlich sei, da das Land die Genfer Flüchtlingskonvention nicht ratifiziert hat. Diese Unterzeichnung sei nach australischem Recht notwendig. Das Gericht stimmte zu. Flüchtlingsorganisationen feierten die Entscheidung zunächst als Erfolg – allerdings stoppte sie die Externalisierung Australiens Asylpolitik nicht. Nach der Meinung verschiedener Rechtswissenschaftler ist eine solche pauschale gerichtliche Anfechtung der europäischen „swap“-Initiative wegen deren legalen Struktur eher unwahrscheinlich, einzelne Klagen in EU-Mitgliedstaaten aber möglich. Allerdings wird schon bezweifelt, ob die europäische „swap“-Initiative überhaupt implementierbar ist. Dessen ungeachtet wird die fortfahrende Unterwanderung des Rechts auf Asyl traurigerweise sicher bleiben.
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