Mehr als die Hälfte aller Geflüchteten weltweit lebt heutzutage in Städten. In einer Zeit, in der das Flüchtlingslager zum Synonym von langwierigen Flüchtlingssituationen geworden ist, richten ForscherInnen und Hilfsorganisationen heute ihren Blick zunehmend auch auf Städte. Die Hauptstadt des Senegals, Dakar, ist ein Paradebeispiel für einen solchen urbanen Zufluchtsort. Dabei steht vor allem zur Debatte, ob und für wen die Stadt – und nicht das Lager – vielfältige Möglichkeiten zur lokalen Integration bieten kann.
Ich traf Ramata (Name wurde geändert) im Büro einer senegalesischen Nichtregierungsorganisation (NRO) in Dakar. Nach ihrer Flucht aus Mauretanien 1989 hielt sie sich eine Zeit lang in einer sogenannten „site“ (praktisch einem Lager) nahe der mauretanischen Grenze auf. Als sie hörte, dass es in Dakar bessere Arbeitsmöglichkeiten gäbe, machte sie sich auf den Weg in die Stadt. Sie arbeitete als Reinigungskraft, hielt nebenbei aber ständig Ausschau nach Ausbildungsangeboten des UNHCR. Über die nächsten Jahre entwickelte sich eine Freundschaft zwischen Ramata und dem Verantwortlichen der Abteilung für ‚lokale Integration‘ der senegalesischen Partner-NRO des UNHCRs. Er bot ihr an, Schulungen in Unternehmensführung und Informatik sowie Seminare in ‚Gemeinschaftsentwicklung‘ und ‚Sensibilisierung für Geschlechtergleichstellung‘ zu besuchen.
Ramata stiegt schnell zur Seminarleiterin für Gemeinschaftsentwicklung auf. Auf Anfrage der NRO führte sie regelmäßig Sensibilisierungstrainings durch, oftmals zu ‚SGBV‘ (Sexual and Gender-Based Violence). Darüber hinaus wurde sie auch als Vermittlerin zu Treffen zwischen Hilfsorganisationen und Geflüchteten eingeladen. Doch diese Arbeit wurde weder vom UNHCR, noch von der Partner-NRO entlohnt. Aus finanziellen Gründen musste Ramata deshalb vom Zentrum Dakars in einen weit entfernten Vorort umziehen und ihre ehrenamtlichen Aktivitäten aufgrund der hohen Fahrtkosten reduzieren.
Gut zwanzig Jahren nach ihrer Flucht in den Senegal blickt Ramata auf ihre eigene Entwicklung zurück und stellt fest:
„Ich hätte lieber einmal eine richtige Hilfe bekommen, um einen Job zu finden, als immer wieder nach kleinem Geld betteln zu müssen“.
Das mauretanische Exil im Senegal
Ramata gehört zu einer Bevölkerungsgruppe, über die weder viel gesprochen, noch geschrieben wird: Geflüchtete aus den Nachbarländern des Senegals. Noch in den 1990er Jahren zählten diese Menschen über 100.000 Personen. Die Mehrheit davon waren mauretanischen Staatsangehörige, die während des Grenzkonflikts zwischen Senegal und Mauretanien (1989-1991) ihr Land verlassen mussten. Im April 1989 entbrannte an der Grenze zwischen den beiden Ländern ein Konflikt zwischen Viehzüchtern und Landwirten. Nach der Schließung der Grenze entschlossen sich beide Regierungen, die im Senegal lebenden MauretanierInnen und die wiederum in Mauretanien lebenden SenegalesInnen schnellstmöglich in ihre jeweilige Heimat zu repatriieren.
Mauretaniens Geschichte und geopolitische Lage sind komplex: die Wüstenbildung verstärkte den Wettbewerb um ländliche Ressourcen; die Entwicklung des transatlantischen Handels führte zu einer Abnahme des Transsaharahandels; und eine widersprüchliche Kolonialpolitik verschärfte die Feindseligkeit zwischen sogenannten ‚Schwarz-MauretanierInnen‘ und ‚Mauren-MauretanierInnen‘. Die damals von Kolonel Ould Taya geführte mauretanische Militärregierung nutzte diese ethnisierte Narrative, um tausende von ‚Schwarz-MauretanierInnen‘ nach Senegal abzuschieben. Nach der Beschlagnahme ihrer Identitätsnachweise und ihres Besitzes fanden sie Zuflucht im Senegal und in Mali (Hilfsorganisationen registrierten 60 000 Exilierte in jedem Land).
Die erste Fluchtbewegung in den Senegal entstand zwar plötzlich, verringerte sich allerdings nur langsam bis zum Sommer 1989. Bis 1991 flohen MauretanierInnen vor willkürlichen Festnahmen aus ihrem Heimatland. Manche ließen sich im Tal des Senegal Flusses nieder, während andere bis nach Saint-Louis und Dakar reisten. Mit der Ankunft von Geflüchteten an verschiedenen Orten im Land begann zunächst eine spontane Verteilung von lebensnotwendigen Hilfsgütern durch Hilfsorganisationen, wie Nahrung oder Arzneimittel. Die senegalesische Regierung, die die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951, das Protokoll von 1967 und die Konvention der Organisation für Afrikanische Einheit (OAE) von 1969 ratifiziert hatte, zögerte dennoch lange, sich zur Aufnahme der mauretanischen Flüchtlinge offiziell zu äußern. UN-Agenturen übernahmen unter der Leitung des UNHCRs weiterhin die Koordinierung von Hilfsleistungen. Erst im Dezember 1989, fast ein Jahr nach der Ankunft der ersten Vertriebenen, wurden durch einen Präsidentenerlass mauretanische Geflüchtete formell als Flüchtlinge anerkannt.
Vom Notstand zum Dauerzustand
Für die 16.000 bis 20.000 MauretanierInnen, die das UNHCR im Senegal noch heute als sogenannte „persons of concern“ einstuft, war lange keine dauerhafte Lösung in Sicht. Eine Repatriierung nach Mauretanien scheiterte daran, dass der mauretanische Präsident Ould Taya, der bei Massenvertreibungen 1989-1991 eine Schlüsselrolle spielte, bis 2005 an der Macht blieb, bis er selbst wiederum durch einen Militärputsch gestürzt wurde. Erst Jahre später wurde die Situation der Vertriebenen in Mauretanien öffentlich diskutiert und bald folgte ein Repatriierungsprogramm. Trotz vieler Anfrage von mauretanischen Geflüchteten, in einen sicheren Drittstaat umgesiedelt zu werden, konnten nur wenige an Resettlementprogrammen in Ländern des globalen Nordens teilnehmen.
Hinzu kam, dass in den 1990er Jahren weitere Konflikte in der Region entbrannten, die tausende Menschen aus Liberia, Guinea-Bissau, Ruanda, und bald Côte d’Ivoire, Guinea und ZAR zwangen, Asyl im Senegal zu suchen.
Hilfsorganisationen mussten nun schnell Prioritäten setzen: von MauretanierInnen, die sich immer noch im Senegal aufhielten, wurde angenommen, dass sie längst ‚integriert‘ sind und sich dementsprechend selbst versorgen können. Ein Mitarbeiter einer Hilfsorganisation drückte es wie folgt aus:
„Wir schließen Mauretanier von Anfang an [von den Hilfsausgaben] aus, mit manchen Ausnahmen. Mauretanier sind Menschen, die wir eher als Senegalesen betrachten. Sie sind hier seit 1989! Wir wollen lieber mit neuen Fällen arbeiten. Auch weil das UNHCR sie offiziell repatriiert hat. Manche haben es geschafft zurück zu kommen, um das UNHCR zu stören. Wir lehnen sie ab.“
Von Lagern zu Städten: Politiken im Wandel?
Für Jahrzehnte lag der Fokus des Flüchtlingsschutzes auf Flüchtlingslager, sodass ‚urbane Flüchtlinge‘ (englisch urban refugees) von Hilfsorganisationen ignoriert wurden, wobei sich einige wenige FlüchtlingsforscherInnen bereits früh mit ihnen beschäftigten. Der Lagerfokus brachte mit sich, dass urbanen Flüchtlingen oft der Flüchtlingsstatus verweigert wurden oder ihnen beim Verlassen der Lager der Verlust ihres Status drohte.
Sowohl in der Forschung als auch in der Welt der humanitären Organisationen häuften sich jedoch allmählich kritischere Stimmen gegenüber Flüchtlingslagern. So blickte etwa Barbara Harrell-Bond, Mitbegründerin des Refugee Studies Centre in Oxford, in einer Keynote Rede auf dem Humanitären Kongress 2016 im Oktober 2016 in Berlin auf ihren ersten Besuch in Uganda in den 1980ern zurück: „Damals war ich noch überzeugt, dass Lager die beste Option waren“, sagte sie. Inzwischen ist die Anthropologin eine der ärgsten GegnerInnen der Unterbringung von Geflüchteten in Lagern.
Auch UNHCR fing an, seine Auffassung von Städten als Unterbringungsorte zu verändern. Galt UNHCR bislang als Verwalter von Lagern weltweit, wandelte sich seine Haltung gegenüber urbanen Flüchtlingen vor wenigen Jahren, indem Städte ebenfalls als „legitime Aufenthaltsorte“ anerkannt wurden. Zwölf Jahre nach der 1997 veröffentlichten ‚Comprehensive Policy on Refugees in Urban Areas‘, die betonte, dass Flüchtlinge in Lagern gehören, publizierte UNHCR 2009 die ‚Policy on Refugee Protection and Solutions in Urban Areas‘. Diese Policy ist das erste Dokument, indem die Organisation anerkennt, dass mehr als die Hälfte der in seinen Zuständigkeitsbereich fallenden Personen in städtischen Gebieten leben.
Integration fördern
Diese neue Aufmerksamkeit für die Stadt als Chance deckt sich mit den zunehmenden Schwierigkeiten des UNHCRs ‚dauerhafte Lösungen‘ zu finden. Mit dem Andauern gewalttätiger Konflikte weltweit – wie das Beispiel der mauretanischen Geflüchteten zeigt – sind Repatriierungen oft erst viele Jahre nach der Flucht möglich. Auch Resettlement als dauerhafte Lösung stößt seit dem „Krieg gegen den Terror“ verstärkt auf Widerstand aufgrund fremdenfeindlicher, islamophobischer und rassistischer Tendenzen in Europa und Nordamerika. In Anbetracht der scheinbaren Alternativlosigkeit zu den klassischen dauerhaften Lösungen des UNCHR wurde der Diskurs um Städte als integrationsfördernde Orte immer zentraler, besonders im Globalen Süden. Die im Jahr 2014 vom UNHCR veröffentlichte ‘Policy on Alternatives to Camps’ spricht in diesem Sinne von Ansiedlung ausserhalb von Lagern als “more sustainable and cost-effective, because they harness the potential of refugees, rationalise service delivery and allow for more targeted assistance to those most in need”.
Städtische Umgebungen: Integrationsfördernd für wen?
Während landwirtschaftliche Entwicklung traditionell als Motor der Integration von Flüchtlingen in ländlichen Räumen Afrikas galt, nimmt heutzutage in Städten das Konzept des „Unternehmertums“ (englisch entrepreneurship) eine ähnliche Schlüsselrolle ein. Die Idee, dass Unternehmertum einen Beitrag zur finanziellen Autonomie von Geflüchteten leisten kann, wurde unterstützt durch staatlich-privaten Partnerschaften zunehmend in Mittelpunkt gerückt.
In den letzten Jahren hat die unvorgesehene Medienberichterstattung zu Flucht und Flüchtlingen die Aufmerksamkeit multinationaler Konzernen geweckt. Microsoft, Intel, HP und Ikea sind wohl die prominentesten Beispiele für Firmen, die davon sprechen, Geflüchteten im Libanon, in Jordanien und in der Türkei zu helfen, sich als Unternehmer zu behaupten. Solche Initiativen, die in den Medien regelmäßig zelebriert werden, haben jedoch insbesondere aus der Forschung scharfe Kritik erfahren, weil sie Flüchtlinge versuchen, Schritt für Schritt für eine neoliberale Marktwirtschaft nutzbar zu machen.
Jedoch bezieht sich die mediale und kommerzielle Aufmerksamkeit meist auf syrische Flüchtlinge in Nachbarländern, wobei andere deutlich weniger Beachtung erhalten. Hierbei handelt es sich um Geflüchtete, die meist seit Jahren in Asylländern des Globalen Südens leben. Nicht wenige dieser Menschen suchen ein neues Leben in Städten – nicht auf dem Land oder in Flüchtlingslagern. Doch das Stadtleben birgt auch neue Herausforderungen. Von Ramata und anderen MauretanierInnen in Dakar wird erwartet, dass sie unabhängig von Hilfsleitungen ihren Lebensunterhalt bestreiten können – so sagte der zuvor zitierte Mitarbeiter einer Hilfsorganisation auch, „Sie sind hier seit 1989“.
In Zusammenarbeit mit der ILO bot ihnen das UNHCR die Gelegenheit, an verschiedenen Trainings teilzunehmen, um ihre Unternehmerfähigkeiten zu verbessern. In einer Langzeitsituation, wie die von mauretanischen Geflüchteten in Dakar, weit entfernt von der medialen Aufmerksamkeit, stehen aber Microsoft, Intel und HP nicht Schlange, um Existenzmöglichkeiten für Geflüchtete zu schaffen. Was den Schritt zwischen Trainings und eigentliche Erwerbstätigkeit angeht, scheinen also UNHCR und Partner-Organisationen eher auf den dynamischen urbanen Umfeldern zu setzen.
In Dakar war Ramata zunächst optimistisch und glaubte an das Idealbild des „unternehmerischen Geflüchtete“. Ihren Geschäftsideen stand jedoch in Wirklichkeit einiges im Weg: Mikrokreditfirmen lehnten sie aufgrund ihres Flüchtlingsstatus ab; Behörden erkannten ihre Ausweispapiere nicht an; lokale HändlerInnen standen einer ausländischen Konkurrentin skeptisch und sogar feindselig gegenüber. Deshalb steht für viele Geflüchtete in Dakar eines fest: ungeachtet der Anzahl an besuchten Trainings für „unternehmerisches Denken“ stoßen sie bei der Umsetzung immer noch auf strukturelle Hürden, die im direkten Zusammenhang mit ihrem Status als Flüchtlinge stehen.
Besonders für geflüchtete Frauen ist dies ein massives Problem. Sie werden einerseits häufig als Hauptverantwortliche für das harmonische Zusammenleben in der Gemeinschaft und in der Familie gesehen. So erklärte mir eine Mitarbeiterin beim UNHCR- Umsetzungspartner: „Lieber auf Frauen setzen, sie denken immer an ihre Angehörigen!“ Anderseits wird Frauen eine inhärente Verwundbarkeit zugeschrieben. Dieses Paradox ist für die Geschlechterforschung nichts Neues. Wie Ramata bemühten sich auch andere an den zahlreichen Trainings teilzunehmen, ohne diese je umsetzen zu können. Die regelmäßige Teilnahme an solchen Fortbildungen führte dazu, dass diese geflüchteten Frauen eher zu Expertinnen der Arbeitsweisen von Hilfsorganisationen wurden, als zu erfolgreichen Kleinunternehmerinnen. Dies schuf neue Abhängigkeiten. Viele dieser Frauen wie Ramata sind nun fast Vollzeit als Mediatorinnen zwischen Hilfsorganisationen und Geflüchteten oder als Trainerinnen in Sensibilisierungsaktivitäten beschäftigt, wiederum meist ohne Bezahlung. Für sie wurde die Stadt zwar zum Synonym von Integration, aber eher einer Integration in die Arbeitswelt der humanitären Organisationen, als in lokale Wirtschaftskreisläufe.
Fazit
Zu lange wurde davon ausgegangen, dass urbane Flüchtlinge weniger Unterstützung brauchen als Flüchtlinge in Lagern. Doch das trifft nicht immer zu. Vielmehr muss Unterstützung anders geleistet werden, da Erwerbstätigkeit, Wohnsituationen und Mobilitätsbedürfnisse in urbanen Umgebungen andere sind als auf dem Land oder in Flüchtlingslagern. Der Fokus auf finanzielle Unabhängigkeit der Geflüchteten von Hilfsleistungen ist nicht per se falsch, denn dieser kann dazu beitragen, die Stigmatisierung gegenüber Geflüchtete zu reduzieren und mehr AkteurInnen als die klassische internationale Hilfsorganisationen für Exilbedingungen zu interessieren (in diesem Fall beispielsweise den senegalesischer Staat und AkteurInnen der Stadtverwaltung).
Das Beispiel von Langzeitgeflüchteten in Dakar unterstreicht die Widersprüche zwischen sogenannten Integrationsprogrammen und dem Zugang zum lokalen Arbeitsmarkt. Diese Widersprüche sind u.a. die Konsequenz aus verspäteten integrationsfördernden Maßnahmen, die von Seiten der Hilfsorganisationen oft als ‚letzte Option‘ für Langzeitgeflüchtete und nicht als zentrales Element der Unterstützungsleitungen vorgesehen waren. In einer Stadt wie Dakar ist also die frühstmögliche Kooperation mit lokalen EntscheidungsträgerInnen umso wichtiger, da Geflüchtete ohnehin von Anfang an mit der lokalen Bevölkerung und Verwaltungsstruktur konfrontiert werden.
Die Stadt bietet zwar viele Möglichkeiten die es in Flüchtlingslagern nicht gibt, doch der ungleiche Zugang zu Ressourcen und Netzwerken auf dem Arbeitsmarkt für Flüchtlinge und StaatsbürgerInnen sowie geflüchtete Frauen und Männer stellt ein Haupthindernis für urbane Geflüchtete dar. Die Stadt darf nicht per se als emanzipatorisches Werkzeug gelten. Städtisches Leben für Geflüchtete kann nur dann integrationsfördernd wirken, wenn auch die Rahmenbedingungen stimmen. Das bedeutet, Geflüchtete müssen am lokalen Arbeitsmarkt ohne Diskriminierung teilnehmen können, indem ihnen ein gleichberechtigter Zugang zu Dienstleistungen, Netzwerken und Verwaltungsstrukturen gewährt wird.
Dieser Beitrag ist Teil der Blogreihe Flucht und Vertreibung in Afrika des Arbeitskreises Afrika des Netzwerks Flüchtlingsforschung.
Hinweis
Alle Interviews wurden im Juni-Juli 2015 geführt. Die Ausschnitte wurden aus dem Französischen von der Autorin übersetzt.