Die Bundesregierung sollte bei der Umsetzung des Globalen Migrationspakts Vorreiterin sein und Maßstäbe setzen. Vier Schritte, wie das gelingen kann.
Kaum ein Prozess der Vereinten Nationen (VN) hat so viel öffentliche Aufmerksamkeit bekommen wie der Globale Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration. Kurz vor dessen Verabschiedung Ende letzten Jahres starteten rechtsextreme Gruppierungen eine massive Verunsicherungs- und Desinformationskampagne, für die sich vor allem rechtspopulistische Regierungen empfänglich zeigten. Deutschlands klare Haltung für den Migrationspakt hatte dagegen eine stabilisierende Wirkung, insbesondere auf viele europäische Staaten.
Die Bundesregierung wird auf der internationalen Bühne als wichtige migrations- und flüchtlingspolitischer Akteurin wahrgenommen, die sich aktiv an multilateralen Prozessen beteiligt und wertvolle Impulse setzt. Deutschland ist zum zweitgrößten Geber für humanitäre Hilfe aufgestiegen und damit eine tragende Säule für die chronisch unterfinanzierte Flüchtlingsarbeit der VN. Und mit der Übernahme des Vorsitzes des Globalen Forums für Migration und Entwicklung (GFMD) 2017/18, zusammen mit Marokko, setzte Deutschland wichtige Akzente, auch für die Erarbeitung des Globalen Migrationspakts. Als dieser dann weltweit von rechtsextremen Netzwerken und rechtspopulistischen Regierungen angegriffen wurde, hielten Merkel und Maas – wenn auch recht spät – entschieden dagegen. Zuvor wurde in diplomatischen Kreisen immer wieder spekuliert, ob Deutschland umschwenken wird und damit einen Dominoeffekt auslösen könnte.
Am 19. Dezember 2018 hat die VN-Vollversammlung die Resolution zum Globalen Migrationspakt formal angenommen – ein diplomatischer Meilenstein. Denn der Migrationspakt schafft erstmals einen weltweiten Rahmen dafür, mit einem Phänomen umzugehen, das die Menschheitsgeschichte seit jeher prägt und Regierungen und Gesellschaften vor große Herausforderungen stellt, nämlich mit internationaler Migration und menschlicher Mobilität. Dass nur fünf Staaten – die USA, Polen, Ungarn, Tschechien und Israel – gegen den Pakt stimmten, unterstreicht, wie wenig Wirkung die globale Fake News-Offensive schlussendlich hatte. Insgesamt 152 Länder stimmten in New York für den Pakt, zwölf enthielten sich. Auch die österreichische Regierung, die noch im November 2018 medienwirksam den Pakt abgelehnt hatte, enthielt sich nur Stimme. Der Pakt ist insofern auch ein Sieg des Multilateralismus gegen den Nationalismus, an dem Deutschland maßgeblich beteiligt war.
Aus der Sicht vieler zivilgesellschaftlicher Organisationen, die in den vergangenen Jahren an den Konsultations- und Verhandlungsprozess beteiligt waren steht fest: Nach der Verabschiedung des Pakts müssen die nächsten Meilensteine für die Umsetzung gesetzt werden. Und zwar auf allen Ebenen: global, regional, national und lokal. Allein deshalb ist es wichtig, dass unterschiedlichste Akteure an einem Strang ziehen, wobei die Vereinten Nationen mit reformierten Strukturen eine wichtige unterstützende Rolle einnehmen. Gemäß dem im Pakt verankerten nationalen Souveränitätsprinzip sind die Staaten in der Verantwortung, nationale Umsetzungspläne zu schmieden. Deutschland sollte hier mit gutem Beispiel vorangehen und die Maßstäbe setzen. Was das konkret bedeutet, möchte ich aus praxisorientierter Perspektive beleuchten und die folgenden vier Schritte benennen, die bei der Setzung von Maßstäben helfen können:
1. Nachhaltige Umsetzungsstrukturen schaffen
Damit der Migrationspakt kein zahnloser Tiger bleibt, braucht es Umsetzungs- und Beteiligungsstrukturen. Dabei sind zwei im Pakt verankerte Prinzipien zentral: Gesamtregierungsansatz und gesamtgesellschaftlicher Ansatz. Ersterer bedeutet, dass die Zuständigkeiten und Verfahrensweisen zwischen den Regierungsressorts so organisiert werden, dass eine horizontale und vertikale Politikkohärenz gewährleistet ist. Letzterer meint, dass alle relevanten gesellschaftlichen Interessenträger_innen bei der Umsetzung beteiligt werden, etwa die Zivilgesellschaft, insbesondere Migranten- und Diasporaorganisationen, die Privatwirtschaft, Gewerkschaften, Kommunen, etc. In Deutschland gibt es bereits Prozesse, auch mit Beteiligung der Diasporalandschaft. So könnten bestehende Beteiligungsstrukturen wie der Integrationsgipfel ausgebaut werden. Auch von den Erfahrungen mit der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie oder dem Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte könnte man lernen. Ein Bündnis aus zivilgesellschaftlichen Akteuren in Deutschland hat bereits ein Angebot an die Bundesregierung gemacht. Sie ist nun aufgerufen darauf zu antworten.
2. Bestandsaufnahme der Migrationspolitik
Wenn die Struktur steht, ist zunächst zu klären, wie es derzeit um die Migrationspolitik in der Bundesrepublik bestellt ist: Welche bestehenden Strategien, Programme und Maßnahmen tragen bereits dazu bei, die Ziele des Paktes zu erreichen? Was steht der Zielerreichung entgegen? Diese Bestandsaufnahme berührt alle Dimensionen von Migration, etwa die Ausbeutung von Migrant_innen in irregulären Arbeitsverhältnissen, die Beseitigung von Diskriminierung, Integration und Teilhabe, Fluchtursachen, Fachkräfteeinwanderungsgesetz, Anerkennung von Qualifikationen, Visaverfahren, Migrationsabkommen bis hin zu sicheren Rückkehrmöglichkeiten. Die Regierung sollte sich von gesellschaftlich relevanten Interessenträger_innen beraten lassen und die Migrationsziele mit einem Ampelsystem, basierend auf Kriterien und Indikatoren einstufen. Dabei sollten die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, Menschenrechtsverträge und internationale Konventionen die Basis bilden.
3. Nationalen Umsetzungsplan schmieden
Sind die größten Baustellen identifiziert, können nationale Prioritäten und Roadmaps festgelegt werden. Denn die Implementierung sollte über das Umetikettieren von bestehenden Gesetzen, Programmen und Maßnahmen hinausgehen und im größeren Rahmen zur Verbesserung der Infrastruktur für sichere, geordnete und reguläre Migration beitragen. Das Eckpunktepapier zum Fachkräfteeinwanderungsgesetz bietet zum Beispiel Ansatzpunkte für eine entwicklungsorientierte Migrationspolitik. Pilotprogramme für die nachhaltige Fachkräftegewinnung könnten ausgebaut oder transnationale Ausbildungspartnerschaften etabliert werden (Ziel 5 und 18). Wenn sie gemeinsam von Ziel- und Herkunftsland erarbeitet, reguliert und überwacht werden und die Rechte der Migrant_innen gewahrt bleiben, kann Migration eine Chance für alle beteiligten bieten.
Damit Migration eine freie Entscheidung und keine Notwendigkeit bleibt, sollten laut Migrationspakt die nachteiligen Triebkräfte, die Menschen dazu zwingen ihre Heimat zu verlassen, minimiert werden (Ziel 2). Und zwar sollte dies durch die Umsetzung der Ziele für nachhaltigen Entwicklung der VN erreicht werden, die von Bekämpfung von Armut und Ungleichheit, Einsatz für den Klimaschutz bis hin zur Schaffung von menschenwürdiger Arbeit einen detaillierten Arbeitsplan bis zum Jahr 2030 und darüber hinaus vorgeben. Ausschließlich mit Entwicklungszusammenarbeit ist das nicht zu schaffen. Eine verantwortungsbewusste Politik der „Fluchtursachenbekämpfung“ sollte die Auswirkungen von Außen- und Sicherheitspolitik, Waffenexporten, Klimapolitik, internationaler Steuerpolitik und Staatsverschuldung, dem menschenrechtswidrigen Handeln von Unternehmen, Agrar- und Fischereipolitik sowie der Handelspolitik unter die Lupe nehmen.
Die Schutzlücke für Migrant_innen kann mit dem Pakt nicht geschlossen werden. Er ist eine unverbindliche Absichtserklärung, er schafft kein neues (verbindliches) Recht. Als politisches Instrument kann der Pakt aber genutzt werden, um bestehendes internationales Recht zu stärken und konkrete Handlungen zu empfehlen, wie Staaten besser zusammenarbeiten können. Zum Beispiel könnten sie gegen die Inhaftierung von Migrant_innen – insbesondere von Kindern – vorgehen, die in vielen Ländern gängige Praxis ist (Ziel 13). Die aktuellen Pläne des Bundesinnenministeriums zur „erleichterten Inhaftierung“ wären damit allerdings nur schwer vereinbar.
Dies sind nur einige Beispiele für konkrete Projekte, die in einem nationalen Umsetzungsplan verankert werden könnten.
4. Neuen Kooperationsrahmen der VN nutzen
Der Migrationspakt stellt die VN-Strukturen für die internationale Zusammenarbeit in Migrationsfragen auf neue Füße. In Zukunft wird die Internationale Organisation für Migration (IOM) eine zentrale koordinierende Rolle innerhalb des neugeschaffenen Migrationsnetzwerks der VN einnehmen. In ihm organisieren sich die VN-Agenturen in thematischen Arbeitsgruppen. Das Netzwerk soll die Umsetzungspläne der Staaten unterstützen, zum Beispiel mit dem sogenannten Kapazitätsaufbaumechanismus. Dieser wird Staaten technische, personelle und finanzielle Ressourcen zur Verfügung stellen, um migrationspolitische Kooperationen einzuführen. Der Mechanismus besteht aus einer Verbindungsstelle, die beratend zur Seite steht, sowie einem Anschubfonds zur Erstfinanzierung projektorientierter Lösungen. Neben den bestehenden Instrumenten der Entwicklungszusammenarbeit könnte die Bundesregierung die Instrumente des Mechanismus für die Kooperation mit Partnerländern nutzen. Denn häufig müssen die Kapazitäten für eine partnerschaftliche Migrationspolitik erst noch geschaffen werden, damit von Migration tatsächlich eine entwicklungspolitische Wirkung ausgehen kann.
Bei alledem gilt, dass die Bundesregierung öffentlich über den Nationalen Umsetzungsplan kommuniziert und die Bevölkerung beteiligt, um Falschinformationen und Verschwörungstheorien präventiv zu begegnen. Der Migrationspakt bietet den Rahmen Antworten auf globale Herausforderungen zu finden. Kompromisse und Kooperation sind dabei unumgänglich – auch innerhalb der Europäischen Union. Deutschland sollte sich darum bemühen eine europäische Koalition für die Umsetzung des Migrationspakts zu bilden. Andere Weltregionen machen es vor: Guatemala, Honduras, El Salvador, Mexiko und die Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik (ECLAC) haben jüngst angekündigt, die ersten sein zu wollen, die einen umfassenden Entwicklungsplan zum Migrationspakt vorlegen. Auch Deutschland muss jetzt den Schalter umlegen.