Resettlement und andere Formen der aktiven Flüchtlingsaufnahme stehen aktuell weit oben auf der nationalen, europäischen und internationalen Agenda. Die Globalen Pakte der Vereinten Nationen legen den Fokus auf sichere und geordnete Migration, Zugang zu Schutz und globale Verantwortungsteilung. Die EU verhandelt aktuell einen gemeinsamen europäischen Rahmen für Resettlement und humanitäre Aufnahme. Verschiedene europäische Länder weiten bestehende Programme aus oder führen neue ein. Im Zuge dieser neuen Entwicklungen ist traditionelles Resettlement nur noch eine von mehreren Politiken der aktiven Flüchtlingsaufnahme. So gewinnen etwa humanitäre Aufnahmeprogramme, privaten Sponsoren- und Stipendienprogrammen an Bedeutung. Diese häufig unter dem Begriff ‚Resettlement‘ zusammengefassten Instrumente unterscheiden sich in ihrer Zielsetzung, ihren Zielgruppen und den beteiligten Akteuren von klassischem Resettlement. Dies birgt eine Reihe von Fragen, die für verschiedene Forschungsdisziplinen und methodische Ansätze relevant sind. Als Ausgangspunkt für eine längerfristige Auseinandersetzung mit der Thematik, beleuchten wir einige dieser Fragen und Möglichkeiten für zukünftige Forschungsschwerpunkte. Der Blogbeitrag führt das Konzept der aktiven Flüchtlingsaufnahmepolitiken (AFAP) ein und begründet den gleichnamigen Arbeitskreis innerhalb des Netzwerks Fluchtforschung.
Die verstärkte Externalisierung der EU-Außengrenzen und die restriktive Asylpolitik vieler EU-Mitgliedsstaaten macht es für Flüchtlinge zunehmend schwierig und für einige unmöglich, Asyl auf europäischem Boden zu ersuchen. Die Regierungen einiger europäischer Länder haben sogar vorgeschlagen, das individuelle, territoriale Recht auf Asyl gänzlich abzuschaffen. Gleichzeitig haben europäische Staaten zunehmend Politiken der aktiven Flüchtlingsaufnahme eingeführt bzw. ausgeweitet und somit einer limitierten Anzahl von Personen sicheren und legalen Zugang zu Schutz in Europa gebieten. Die europäischen Mitgliedsstaaten haben sich zuletzt verpflichtet, 50.000 Flüchtlinge innerhalb von zwei Jahren über Resettlement aufzunehmen. Wenngleich die Zahl angesichts des globalen Bedarfs noch immer gering ist, so stellt sie doch eine signifikante Zunahme dar. Im Vergleich zu 2008, als der Europäische Rat 10.000 Plätze ankündigte, hat sich die Zahl verfünffacht.
Innerhalb der EU und darüber hinaus probieren europäische Länder neue Formen der aktiven Flüchtlingsaufnahme aus, wie beispielsweise private Sponsorenprogramme oder Evakuierungen aus Libyen. Außerdem arbeitet die EU an einem gemeinsamen Rahmen für Resettlement, der aktuell noch verhandelt wird.
Wir schlagen den Begriff aktive Flüchtlingsaufnahmepolitiken (AFAP) (engl.: Active Refugee Admission Policies, ARAP) als Sammelbegriff für die verschiedenen Formen von Aufnahmepolitiken und –programmen vor. Dieses übergreifende Konzept beschreibt alle Instrumente, die es Schutzbedürftigen ermöglichen, auf sichere und geregelte Weise in einen weiter entfernten Zielstaat einzureisen. AFAPs unterscheiden sich von individuellem, territorialen Asyl oder Zugangswegen, über die Flüchtlinge ein Asylgesuch nach Ankunft in einem etwaigen Aufnahmeland stellen.
Der Begriff umfasst eine Reihe von verschiedenen Instrumenten: Traditionelles Resettlement (dt. Neuansiedlung), das der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) als „die Aufnahme von Flüchtlingen aus einem Staat, in dem sie bereits um Schutz nachgesucht haben, in einen aufnahmebereiten Drittstaat“ definiert hat. Er beinhaltet ebenfalls humanitäre Aufnahmeprogramme, die im Gegensatz zu Resettlement für gewöhnlich zunächst temporären Schutz bieten und flexiblere Auswahlkriterien und –verfahren ermöglichen. Darüber hinaus nutzen Staaten auch andere komplementäre Zugangswege, um Flüchtlingen Zugang zu gewähren, beispielsweise zum Zweck von Bildung, Arbeit oder Familienzusammenführung.
Die meisten Formen der Flüchtlingsaufnahme richten sich an besonders Schutzbedürftige und Flüchtlinge mit familiären Bezügen im Aufnahmeland. Allerdings geben AFAPs als freiwilliges und zusätzliches Element des Flüchtlingsschutzes Staaten auch die Möglichkeit, eigene Prioritäten auf Basis ihrer strategischen Interessen zu definieren, beispielsweise durch eigene Auswahlkriterien oder die Auswahl von Regionen, aus denen Geflüchtete aufgenommen werden sollen. Außerdem scheinen Staaten AFAPs zunehmend zur Legitimierung von strengeren Grenzkontrollen und erschwertem Zugang zum Asylrecht zu nutzen, wie es beispielsweise die EU-Türkei Erklärung von 2016 verdeutlicht.
Ein wichtiger Moment für die Forschung zu aktiver Flüchtlingsaufnahme
Europas verstärktes Engagement in diesem Politikfeld hat das Forschungsinteresse in verschiedenen Disziplinen geweckt. Jüngste Forschungsergebnisse und Berichte haben eine erste Bestandsaufnahme der verschiedenen Programme und politischen Entwicklungen in Europa vorgenommen. Aufgrund der großen Varianz innerhalb europäischer AFAPs, neuerer Entwicklungen und des besonderen geopolitischen Kontexts lassen sich bestehende Forschungsergebnisse aus ‚alten‘ Resettlementstaaten wie den USA, Kanada, oder Australien, nur bedingt übertragen. Da AFAPs mehr als nur klassisches Resettlement umfassen, erscheint es lohnenswert, bestehende konzeptuelle und theoretische Rahmen zu erweitern. Zu diesem Zweck bauen wir auf bestehender Forschung zu Resettlement und zu anderen AFAPs auf und möchten diese sinnvoll ergänzen, insbesondere im Hinblick auf konzeptuelle und theoretische Fragen. Insgesamt ist die Forschung zu AFAPs in Europa ein sich noch in der Entstehung befindendes Forschungsfeld und bietet somit eine gute Gelegenheit, den Forschungshorizont zu erweitern. Wir schlagen dafür die folgenden sieben Themen vor.
1. Motivationen und Politiken von Aufnahmestaaten
Eine zentrale Frage, um die Struktur und die Implementierung von AFAPs zu verstehen, ist, warum Staaten sich für AFAPs entschließen und welche politischen Ziele sie damit verfolgen. Die zugrungeliegenden Motive sind entscheidend etwa für die Höhe der Quote, die Auswahl der Regionen, zusätzliche Auswahlkriterien und konkrete Aufnahmepraxen. Bestehende Forschungsarbeiten haben eine Reihe von staatlichen Motivationen identifiziert: Eigeninteresse, altruistischer Humanitarismus, Reziprozität, internationale Reputation und als Alternative zu Asyl. Häufig sind die Motive ambivalent, so dass sich humanitäre Absichten und staatliche Eigeninteressen vermischen, und Kriterien und Praktiken multiplen Motiven Rechnung tragen müssen. Eine wichtige Frage in diesem Zusammenhang ist, wie die geographische Lage eines Landes, seine politische Orientierung, Migrationsgeschichte, ökonomische Entwicklung oder institutionelle Struktur das Design von AFAPs beeinflussen. Erkenntnisse darüber, wie AFPAs auf verschiedenen politischen Ebenen verhandelt werden, sind bislang sehr limitiert. Auch öffentliche Begründungen für oder gegen AFAPs, besonders im Hinblick auf ihr Verhältnis zur Asylpolitik, sowie für deren Ausgestaltung verdienen mehr Aufmerksamkeit in der wissenschaftlichen Debatte.
2. Die Rolle von anderen Akteuren: Interessen und Rechtfertigungen
Wenngleich Staaten entscheiden können, ob und wie sie AFAPs einführen, so agieren sie dabei nicht allein. Eine Reihe anderer Akteure beeinflusst die Politikformulierung und Implementierung von AFAPs. Dies umfasst vor allem den UNHCR, der oft an der Auswahl von Flüchtlingen beteiligt ist, die Internationale Organisation für Migration (IOM), die vorbereitende Kurse vor Abflug durchführt; Behörden und NGOs in Erstaufnahmeländern und Aufnahmeländern, sowie lokale NGOs, Wohlfahrtseinrichtungen und neue NachbarInnen in aufnehmenden Kommunen.
All diese Akteure beeinflussen, wie AFAPs in die Praxis umgesetzt werden. Einige wissenschaftliche Arbeiten haben den Blick darauf gerichtet, welche Rollen internationale Organisationen wie UNHCR oder IOM in AFAPs einnehmen. Beispielsweise UNHCR, dessen machtvolle Rolle als „Resettlement Experte“ es ermöglicht, Diskurse und Praktiken mitzubestimmen. Vor dem Hintergrund der komplexen operationellen Dimension von AFAPs stellt sich die Frage nach den Interessen und Rechtfertigungen anderer am Prozess beteiligter Akteure. Im Hinblick auf Erstaufnahmeländer könnte eine Frage sein, inwiefern sie den Prozess und Prioritäten bei der Auswahl direkt oder indirekt mitbestimmen können. Ähnlich könnte man die Frage auch für private Akteure und Communities in Aufnahmestaaten bei privaten Sponsorenprogrammen stellen.
3. Auswirkungen auf den individuellen Schutz
Je nach Implementierung können AFAPs das Konzept des individuellen Schutzes in Frage stellen. Die Festlegung von Kategorien und Quoten für die Aufnahme von Personen kann die Bereitschaft der Staaten zur humanitären Aufnahme erhöhen, aber auch zu Ungerechtigkeiten gegenüber bzw. zwischen unterschiedliche Gruppen von Schutzsuchenden führen. Mögliche diskriminierende Auswirkungen sollten untersucht werden. Darüber hinaus können der Status und die Rechte der rechtlich zugelassenen Personen von denen abweichen, die selbständig eingereist sind. Es könnte untersucht werden, wie sich dadurch der Inhalt des Schutzes ändern könnte.
4. Die Auswirkungen der EU-Ebene und des Globalen Flüchtlingspakts
AFAPs wurden in den letzten Jahren zunehmend auf EU-Ebene ausgehandelt und institutionalisiert. Die EU bietet den Staaten finanzielle Anreize im Gegenzug für die Aufnahme von Flüchtlingen im Einklang mit ihren strategischen Prioritäten. Welche Auswirkungen haben diese Verhandlungen und Anreizstrukturen auf nationale Programme? Wie können die verschiedenen Positionen des Europäischen Parlaments, der EU-Kommission und des Europäischen Rates beschrieben und erklärt werden? Das Studium dieser Prozesse würde von einer stärker konzeptionellen Analyse profitieren, z.B. durch die Regimetheorie oder Untersuchungen der Rolle von Macht, wie sie im Falle der Umsiedlung von Flüchtlingen bereits durchgeführt wurden. Auf globaler Ebene sind rechtlich unverbindliche Instrumente wie der Globale Flüchtlingspakt und insbesondere das neu geschaffene Globale Flüchtlingsforum zu analysieren.
5. Zugang zu AFAPs
Die Frage, wie Flüchtlinge ausgewählt und priorisiert werden, wenn Aufnahmeplätze limitiert sind, ist eine zentrale Frage bei der Entwicklung und Implementierung von AFAPs. Die mehrstufigen Auswahlverfahren sind jedoch noch nicht umfassend erforscht. Wie Flüchtlinge bei ihren Kontakten mit lokalen NGOs, dem UNHCR oder den Migrationsbehörden ihres Erstaufnahmelandes und des Umsiedlungsstaates kategorisiert werden, ist entscheidend für ihre Aufnahme oder ihren Ausschluss. Eine Vielzahl von Labels macht die Fragen der Auswahl ebenso komplex wie widersprüchlich.
Wie stellen Umsiedlungsstaaten offizielle Auswahlkriterien auf? Wie gestalten sich die Beratungen mit anderen AFAP-Akteuren wie dem UNHCR oder NGOs, aber auch praktische Aspekte der Auswahlkriterien? Wie setzen verschiedene “streetlevel bureaucrats“ entlang der gesamten Aufnahmekette die Auswahlkriterien der AFAPs in ihrer täglichen Arbeit um? Die Öffnung dieser Black Box für die Politik- und Programmgestaltung sowie die Untersuchung konkreter Auswahlpraktiken ist entscheidend für das Verständnis der Grenzen von Inklusion und Exklusion, die die Mobilität von Flüchtlingen und den Zugang zu Schutz regeln.
6. Handlungsmacht und Ziele von Flüchtlingen
Über die Erwartungen der Flüchtlinge, ihre Wahrnehmungen und Erfahrungen mit AFAPs ist wenig bekannt. Im Gegensatz zu einzelnen Asylbewerbern können Flüchtlinge, die in ein AFAP aufgenommen werden, auf legalem und sicherem Wege Schutz in Europa oder anderswo erhalten. Die meisten europäischen Länder bieten Schulungen vor und nach der Ankunft an, die häufig von der Internationalen Organisation für Migration (IOM) durchgeführt werden, um die Aufnahme und Integration von Flüchtlingen in ihren neuen Staaten zu erleichtern. Doch die Forschung, die sich mit den gelebten Erfahrungen und Bestrebungen von Flüchtlingen beschäftigt, die über AFAPs aufgenommen wurden, bleibt bisher überschaubar. Die Untersuchung von AFAPs auch aus der Sicht der Flüchtlinge selbst bietet daher einen fruchtbaren Forschungsansatz. Wie gehen Flüchtlinge mit den komplexen Aufnahmeverfahren um? Wie nehmen sie Auswahlkriterien und Aufnahmeverfahren wahr? Welche Faktoren ermöglichen und beschränken ihre Handlungsmacht in den verschiedenen Phasen des Aufnahmeverfahrens?
7. Soziale und politische Theorien über Flüchtlinge
AFAPs stellen einige grundlegende Annahmen der Flüchtlingsforschung in Frage, wie beispielsweise den Flüchtlingsschutz, der sich auf das Völkerrecht, die Genfer Konvention und die Menschenrechte stützt. Da Staaten den Zugang zum Schutz freiwillig und nicht als Verpflichtung anbieten und damit vom dominanten Rechtsrahmen in Europa und der EU abweichen, müssen wir das Verhältnis zwischen Flüchtlingen und anderen Migranten und ihr Verhältnis zum Staat neu konzipieren. Wie können Konflikttheorien die zunehmend passive Rolle der Flüchtlinge in dieser Politik erfassen? Möglicherweise müssen wir wiederum die Rolle des Staates, der Interessen und Normen in den politikwissenschaftlichen Ansätzen der Flüchtlingspolitik überdenken. Wenn wir beispielsweise private Sponsoringmodelle analysieren, müssen wir uns wieder mit grundlegenden Konzepten von Netzwerken und Bürgerschaft, Macht und Souveränität, Grenzen und Grenzziehungen befassen. AFAPs zwingen uns daher, die Flüchtlingspolitik in einen größeren sozialen und politischen Kontext zu stellen und bieten die Möglichkeit, Flüchtlinge als eine Kategorie der sozialen und politischen Theorie zu überdenken.
Neue Arbeitsgruppe: Aktive Richtlinien für die Aufnahme von Flüchtlingen
Dieser Blogbeitrag ist der Ausgangspunkt einer Arbeitsgruppe im Netzwerk Fluchtforschung. Wir laden alle an dem Thema interessierten ForscherInnen zur Mitarbeit ein. Interessierte PraktikerInnen sind ebenfalls willkommen. Ziel der Arbeitsgruppe ist es, einen Rahmen für Austausch und Diskussion sowie für gemeinsame Publikationen und Projekte zu schaffen. Während die in diesem Blogbeitrag vorgeschlagenen Fragen einige Richtungen für das weitere Vorgehen aufzeigen, ist die Gruppe auch für andere relevante Themen und Vorschläge offen. In Ergänzung zur bestehenden Forschung liegt der Schwerpunkt auf AFAPs in Europa. Wir verstehen Europa jedoch als eingebettet in größere globale Strukturen. Daher sind wir gleichermaßen an globalen Entwicklungen und vergleichenden Perspektiven interessiert, einschließlich eines Fokus’ auf Aufnahmestaaten im globalen Süden. Unsere Arbeitssprachen sind Englisch und Deutsch. Wenn Sie Interesse an einer Mitarbeit in der Arbeitsgruppe oder weitere Fragen haben, nehmen Sie bitte Kontakt mit uns auf.
Kontakt: Natalie Welfens (N.P.M.R.Welfens@uva.nl) und Marcus Engler (engler@migration-analysis.eu)