Die Verbindung von Flüchtlingsschutz mit Entwicklungszusammenarbeit bleibt ein politisch wichtiges Thema. Doch lernen politische Entscheidungstragende aus den Erfahrungen vergangener Ansätze? Der Beitrag beleuchtet die Genese der entwicklungsorientierten Flüchtlingsarbeit kritisch und betrachtet eigene Handlungsstrategien von Geflüchteten in Uganda, die über die humanitären und Entwicklungsprojekte hinausgehen.
Für und Wider von entwicklungsorientierter Flüchtlingsarbeit
In den letzten Jahren sind Forderungen von politischen Akteur*innen laut geblieben, Flüchtlingsschutz mit Entwicklungszusammenarbeit zu verknüpfen. Während Flüchtlingsschutz auf Not- und Soforthilfe beruht und unmittelbar für Geflüchtete umzusetzen ist, richtet sich Entwicklungszusammenarbeit auf nachhaltige soziale, politische und wirtschaftliche Prozesse. Aufgrund der zunehmenden Langzeitsituationen (englisch protracted refugee situations), in denen Geflüchtete über Jahre bis hin zu Jahrzehnten in Aufnahmeländern bleiben, da keine der drei dauerhaften Lösungen (Rückführung, Umsiedlung oder lokale Integration) umsetzbar ist, erscheint die Verbindung von Flüchtlingsschutz mit Entwicklungszusammenarbeit bzw. die ‚entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit‘ als ein guter Weg nach vorn. Denn sie würde – so die Grundannahmen – sowohl der längerfristigen Unterstützung der geflüchteten Menschen als auch der Entwicklung der Aufnahmeländer, die primär im Globalen Süden sind, dienen. Ein wichtiges Standbein hierfür ist die Förderung der Selbstständigkeit von Geflüchteten (englisch Self-Reliance).
Der Gedanke ist jedoch nicht neu. Vielmehr wird entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit seit Jahrzehnten genutzt (ausführlich siehe hier). Bereits in den 1960er Jahren wurde der sogenannte Integrated Zonal Development Approach umgesetzt. Danach kam Refugee Aid and Development primär in den 1980er Jahren und Returnee Aid and Development in den 1990er Jahren zum Einsatz. Mit dem neuen Millennium sprach man von Targeted Development Assistance, was seit 2010 von der Transition Solution Initiative (+) und der Solutions Alliance gefolgt war. Nun nimmt auch der 2018 verabschiedete Global Compact on Refugees Forderungen zur Entwicklungsorientierung des Flüchtlingsschutzes auf.
Während ich die Grundannahmen der entwicklungsorientierten Flüchtlingsarbeit keinesfalls als irrelevant oder falsch betrachtet – ganz im Gegenteil – so wundert es mich, dass politische Akteur*innen offenbar immer wieder neue Namen für bestehende oder zumindest sehr ähnliche Konzepte nutzen. Doch ziehen sie auch Lehren aus den früher verwendeten Konzepten? Wissenschaftler*innen reflektieren seit langem Möglichkeiten, Bedarfe und Grenzen der entwicklungsorientierten Flüchtlingsarbeit. Unter dem vielsagenden Titel Mind the Gap! verweist etwa Jeff Crisp bereits 2001 auf Herausforderungen in der Umsetzung. Weitere Forschende haben Jahre zuvor und danach die Konzepte abgewogen, etwa Tristam Betts 1969 und 1984, Gaim Kibreab u.a. 1983 und 1987, Robert Gorman u.a. 1986 und 1993, Alexander Betts u.a. 2008 und 2017. Auch ich habe die entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit immer wieder kritisch beleuchtet, u.a. hier auf dem FluchtforschungsBlog (siehe zudem hier, hier, hier und hier).
Zweifelsohne ist die politische Motivation zur Verbindung von Flüchtlingsschutz und Entwicklungszusammenarbeit aus einer gewissen Hilflosigkeit von politischen Entscheidungstragenden geboren, wie sie mit langwierigen Aufnahmesituationen und der Finanzierung des Flüchtlingsschutzes umgehen können. Der Schutz von Geflüchteten erfordert enge internationale Zusammenarbeit und Verantwortungsteilung unter Staaten; beides ist aber seit Jahrzehnten unzureichend. Die meisten Geflüchteten sind in Ländern im Globalen Süden und die fördernden Staaten primär im Globalen Norden. Diese führt zu einer globalen Nord-Süd-Polarisierung, wobei der Flüchtlingsschutz in Ländern im Globalen Süden chronisch unterfinanziert bleibt. Die internationale Gemeinschaft setzt sich überdies zu wenig für dauerhafte Lösungen ein (2018 hatten lediglich rund 3,7% aller Flüchtlinge unter UNHCR-Mandat Zugang zu einer der drei dauerhaften Lösungen).
Das Paradox liegt allerdings darin, dass die entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit zur Bearbeitung dieser Probleme beitragen soll, aber ihre Umsetzung seit den 1960er Jahren unter genau diesen Problemen leidet. Beispielsweise haben afrikanische Staaten in den 1980er Jahren zwei internationale Konferenzen (ICARA I und II) einberufen, um der unzureichenden Zusammenarbeit und Verantwortungsteilung unter Staaten zu verbessern. Auf den Konferenzen wurde die Bedeutung von entwicklungsorientierter Flüchtlingsarbeit (vor allem Refugee Aid and Development) betont, aber mangelnde Staatenkooperation und Verantwortungsteilung verursachten limitierte Resultate.
Dies ist kein Einzelfall, denn vorherige und nachfolgende Konzepte der entwicklungsorientierten Flüchtlingsarbeit schlugen aufgrund ähnlicher Probleme fehl. Neben unzureichender Zusammenarbeit von Staaten erschwerten u.a. ungenügende Finanzierungen, mangelhafte Kooperationen der Organisationen des Flüchtlingsschutzes und der Entwicklungszusammenarbeit sowie ineffektive operative Ansätze die Umsetzung früherer Konzepte. Der aktuelle Global Compact on Refugees erwartet auch, dass entwicklungsorientierte Maßnahmen zu weiteren Gelder und verbesserten Kollaborationen beitragen kann. Wichtig ist, dass er von vornherein mehrere Ebenen wie die Zusammenarbeit unter Staaten sowie zwischen Entwicklungs- und humanitäre Organisationen berücksichtigt (siehe S. 5-7). Dieses strukturierte Vorgehen deutet ein Lernen aus vergangenen Erfahrungen an und gibt Grund zur Hoffnung.
Gewisse Zweifel kommen aber mit Blick auf die (geplante) lokale Durchführung auf. Entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit beruht seit jeher auf der zuvor genannten Self-Reliance, d.h. das Ziel, Geflüchtete in ihrer Selbstständigkeit und weitgehenden Unabhängigkeit von humanitären (und entwicklungsbezogenen) Maßnahmen zu fördern. Hierfür wurde und wird in erster Linie die Möglichkeit der landwirtschaftlichen Betätigung von Geflüchteten herangezogen. Während der Global Compact ferner auf Resilienz zur Förderung von Geflüchteten, aufnehmenden Gemeinden und Aufnahmestaaten setzt, so ist auch dieses Konzept nicht neu und kein Allheilmittel.
Kürzlich ist ein Aufsatz erscheinen, in dem Hannah Schmidt und ich die starken Überschneidungen der Policies zu Resilienz und Self-Reliance aufzeigen. Obwohl beide Konzepte den Anschein erwecken, über eine Perspektive auf Geflüchtete als passive Hilfsempfänger*innen hinauszugehen und sie als Akteur*innen zu betrachten, bestehen Probleme. Der Fokus auf landwirtschaftliche Betätigung reduziert den komplexen Gedanken eines ‚selbstständigen Lebens‘ auf eine ‚survivability‘, also eine Überlebensfähigkeit, denn landwirtschaftliche Erträge beziehen sich auf lebensnotwendige Nahrung. Zudem sind es die politischen, humanitären und Entwicklungsorganisationen, die entscheiden, wie Selbstständigkeit zu erreichen sei – und nicht die geflüchteten Menschen. Schließlich werden Maßnahmen zur Förderung von Self-Reliance und Resilienz zusätzlich zu traditionellen Projekten der Flüchtlingsarbeit umgesetzt, ohne die strukturellen Restriktionen (z.B. fehlende Rechte auf Arbeit oder Freizügigkeit von Geflüchteten in Aufnahmeländern oder ihre Unterbringung in Lagern) zu reduzieren. Eben diese Restriktionen tragen aber dazu bei, dass Geflüchtete abhängig von humanitären und entwicklungsbezogenen Maßnahmen bleiben.
Geflüchtete als Akteur*innen
Wenn wir nun den Blick auf die geflüchteten Menschen richten, zeigen sich vielfältige Praktiken und Strategien, mit denen sich die Menschen für die Verbesserung ihrer Lebensverhältnisse einsetzen. Auch wenn jüngst zunehmend Studien über Bewältigungs- und Handlungsstrategien von Geflüchteten erschienen sind, so ist auch diese Perspektive nicht neu. Bereits 1993 reflektiert etwa Gaim Kibreab den Mythos der Abhängigkeit Geflüchteter von humanitären Strukturen. Er betont, „refugees managed their own affairs by relying on their own traditional coping mechanisms, creativity and private arrangements with the local population“ (siehe S. 322). Nun könnte ich auf eine Reihe weiterer Studien hinweisen, die teils noch früher erschienen sind. Stattdessen möchte ich auf Beispiele für Praktiken und Strategien von Geflüchteten eingehen. Hierfür beziehe ich mich auf Ergebnisse aus dem Forschungsprojekt Globaler Flüchtlingsschutz und lokales Flüchtlingsengagement, in dem Hannah Schmidt und ich mit Geflüchteten in Uganda geforscht haben.
Uganda ist für diesen Beitrag ein besonders passender Fall, denn das Land richtet seine Flüchtlingspolitik seit Jahrzehnten entwicklungsorientiert aus. Während Uganda in den Medien und teils auch in der Forschung als Paradebeispiel für entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit gefeiert wird, habe ich immer wieder auf Probleme hingewiesen; sowohl strukturelle Probleme in der Umsetzung der Flüchtlingsarbeit als auch lokale Schwierigkeiten für Geflüchteten wie Gewalt und Restriktionen in Aufnahmelagern und Städten. Nachstehend eruiere ich nicht vordergründig, wie die entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit in Uganda ausgestaltet ist (siehe hier oder hier), sondern was die geflüchteten Menschen tatsächlich ‚selbstständig‘ und über die ‚Hilfs‘-Strukturen hinaus tun, um für Verbesserungen ihrer Lebenslagen einzutreten.
Einhergehend mit der Flüchtlingspolitik in Uganda und der dortigen Förderung von Self-Reliance erhalten Geflüchtete in Aufnahmelagern Land für Agrarwirtschaft. Doch die Erträge reichen selten, um ihre Grundbedürfnisse zu befriedigen. Aus ihrer Forschung in Kyaka II, einem Lager in Uganda, resümiert Hannah Schmidt, dass Geflüchtete vielfältige wirtschaftliche Strategien nutzen: „Sie etablieren z.B. kleine Geschäfte, in denen sie sich auf eine Ware spezialisieren, oder bieten Dienstleistungen wie Friseur- oder Transportdienste an. Vor allem aber finden sie sich in verschiedenen Gruppen zusammen, wie etwa Spargruppen und Landwirtschaftskooperativen.“ Sowohl die Gründung von kleinen Geschäften als auch solche Spargruppen finden sich auch unter Geflüchteten in Kampala, der Hauptstadt Ugandas, in der ich geforscht habe. Geflüchtete gründeten unter anderem Geschäfte wie Haarsaloons, kleine Boutiquen und Restaurants oder verkauften selbstgemachten Schmuck.
Doch diese Kooperationen und Gruppen sind nicht auf wirtschaftliche Zwecke beschränkt, sondern haben auch einen großen sozialen Wert. Die Gruppen bzw. ‚refugee-led organizations‘ sind auch Schutz- und Unterstützungsressourcen für und von Geflüchteten. Sie stellen eine Verbindung dar, in denen die Menschen Zugehörigkeit schaffen und finden, sich gegenseitig helfen, Wissen weitergeben und Möglichkeiten etwa für die Arbeitssuche eröffnen. In den Gruppen nutzen die Menschen die Kraft der Gemeinschaft, durch die sie teils mehr als Einzelne allein erreichen können – sowohl in wirtschaftlicher als auch sozialer und politischer Hinsicht.
Zum Schutz vor Gewalt greifen die Menschen auch auf Kollektivgedanken zurück. So sprachen jüngere Frauen beispielsweise davon, gemeinsam mit anderen den Schulweg oder ihre alltäglichen Aufgaben, wie Wasser an Brunnen zu holen, zu bestreiten. Dadurch seien sie weniger anfällig für gewaltsame Übergriffe. Auch ältere Frauen, die aufgrund ihres Alters Respekt und Aufmerksamkeit erfahren, setzten sich in den Gemeinden gegen Gewalt ein. Sie sprachen mit anderen, klärten sie über Gewaltgefahren insbesondere für Frauen wie auch Hilfsmöglichkeiten auf. Zudem kamen die Menschen in Gruppen zusammen, um über Erlebnisse und Gefahren zu sprechen und so Rückhalt zu finden.
In der Gemeinschaft zu handeln, darf natürlich nicht die Relevanz der Individuen vernachlässigen, denn die Gruppen sind nur wirkungsmächtig aufgrund der Beteiligung ihrer Mitglieder. Das individuelle Engagement in Gruppen kann sogar die Gestalt registrierter NGOs annehmen. Dafür ist Yarid ein gutes Beispiel. Die Organisation YARID, die ‚Young African Refugees for Integral Development‘ sitzt in Kampala und ist seit 2007 als NGO in Uganda registriert. Gegründet von kongolesischen Geflüchteten setzt sich Yarid für lokale Belange und Bedarfe von Geflüchteten in Kampala ein, etwa indem Sprachkurse und Berufsausbildungen angeboten werden. In Kyaka II sind ebenfalls registrierte Organisationen von und für Geflüchtete zu finden. So zum Beispiel ‚KITAD‘, die sich selbst als Entwicklungspartner versteht. Die Organisation tritt primär für die Verbesserung von Schulbildung für geflüchtete Kinder und Jugendliche im Lager Kyaka II ein.
Entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit, quo vadis?
Die beispielhaft dargelegten Handlungsstrategien von geflüchteten Menschen in Uganda bezeugen, dass sie nicht passiv auf ‚Hilfe‘ warten, sondern sich aktiv für die Verbesserung ihre Lebenslagen einsetzen. Dies gilt natürlich für geflüchtete Menschen weltweit. Daran scheint die entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit durch die Förderung von Selbstständigkeit anknüpfen zu wollen. Jedoch bedeuten die Beispiele für die Aktivitäten der Menschen keinesfalls, dass sie ein sicheres und unabhängiges Leben führen. Einerseits benötigen viele trotz ihrer unterschiedlichen Strategien weiterhin humanitäre Leistungen. Andererseits sind die Handlungsstrategien der Menschen auch Ausdruck dafür, wie sie durch die problematischen Gegebenheiten manövrieren – und damit gleichwohl durch das Dickicht der ‚Hilfs‘-Strukturen. Denn die humanitären oder Entwicklungsprojekte bieten nicht nur Unterstützung, sondern sie reglementieren auch die Handlungsmöglichkeiten der Menschen.
An dieser Stelle läge wahrscheinlich nahe, dafür zu plädieren, dass humanitäre und Entwicklungsorganisationen den Strategien von Geflüchteten mehr Aufmerksamkeit schenken und entsprechende Projekte stärker darauf ausrichten sollten. Doch diese Tendenz besteht seit den 1990er Jahren und zeichnet sich in Teilen in der aktuellen Resilienzdebatte ab. Und sie birgt nicht nur Möglichkeiten für mehr Leistungen, sondern auch Gefahren der Übertragung von Verantwortungen auf Geflüchtete im neoliberalen Sinne. Denn trotz zusätzlicher Unterstützung können restriktive Lebensbedingungen für Geflüchtete bestehen bleiben, wobei gleichzeitig von ihnen erwartet wird, selbst Lösungen zu finden (die aber durch die bestehenden Bedingungen erschwert werden).
Allerdings sind auch die Möglichkeiten der humanitären und Entwicklungsorganisationen eingeschränkt. Sie sind maßgeblich von Förderungen, Aufnahmepolitiken, Kooperationen und politischem Willen der Staaten abhängig. Daher sehe ich vordergründig die Staaten in der Pflicht. Sie müssen die Rechte von Geflüchteten gewährleisten, Politiken zur Aufnahme und Integration (nicht Ausgrenzung) gestalten sowie humanitären und Entwicklungsorganisationen die benötigten Gelder zuverlässig und ohne Zweckbindung bereitstellen. Es sind auch die Staaten, die sich deutlich stärker für dauerhafte Lösungen einsetzen müssen, damit die Menschen keine ‚Geflüchteten‘ mehr sind, sondern ein Leben mit Zukunftsperspektiven und Zugang zu all ihren Rechten führen können.
Dieser Beitrag ist Teil der Blogreihe Partizipation und Ownership in Fluchtsituationen erschienen