Reform der Europäischen Asylpolitik: Kann das Modell der begrenzten flexiblen Solidarität funktionieren?

Ende September hat die Europäische Kommission ihre Pläne für eine Reform der europäischen Asylpolitik vorgelegt. Herzstück ist ein komplexes System einer neuen Verantwortungsteilung, wobei die Vorschläge für die Umsetzung Fragen aufwerfen und teilweise unrealistisch erscheinen. Eine schnelle Einigung zwischen den Mitgliedsstaaten ist genauso wenig zu erwarten wie eine Verbesserung des Flüchtlingsschutzes in Europa.

Am 23. September 2020 – eine Woche nach dem Brand im Flüchtlingscamp Moria – hat die Europäische Kommission ihren lange erwarteten neuen Pakt für Migration und Asyl vorgestellt. In zahlreichen Veröffentlichungen – auch auf dem FluchtforschungsBlog – haben KommentatorInnen einen Überblick über das umfangreiche Paket aus Verordnungen und Empfehlungen gegeben  (u.a. Beirens, Markard, Ruy, SWP, Thym/Hrsg.).

In diesem Beitrag soll es darum gehen, den zentralen Aspekt der innereuropäischen Verantwortungsteilung genauer zu analysieren. Die anderen beiden Pfeiler das Pakts – ein noch rigoroserer Schutz der Außengrenzen und eine weitere Intensivierung der Zusammenarbeit mit Drittstaaten – werden in diesem Beitrag nicht näher diskutiert. Die Hoffnung der Kommission und vieler Mitgliedsstaaten scheint es aber zu sein, dass dauerhaft weniger oder zumindest nicht mehr Flüchtlinge und MigrantInnen nach Europa kommen. Dieser anhaltende Fokus ist insofern verwunderlich, weil sowohl die registrierten Ankünfte an den Außengrenzen als auch die Zahl der Asylanträge seit 2016 deutlich gesunken sind.

Quelle: Eurostat/UNHCR 2020, eigene Abbildung und Berechnung. Die Werte für 2020 beziehen sich auf das erste Halbjahr. Die Zahlen beinhalten registrierte Ankünfte an Land- oder Seegrenzen in Spanien, Italien, Griechenland, Malta und Zypern.

Verantwortungsteilung bisher nicht geregelt

Bisher gibt es in der Europäischen Union (EU) mit dem sogenannten Dublin-System lediglich ein System der Verantwortungszuweisung, jedoch kein System der Verantwortungsteilung für Schutzsuchende. Es gibt also Regeln dafür, welcher Staat für einen bestimmen Asylantrag zuständig ist. Keine Vorgaben gibt es hingegen darüber, ob die Verteilung zwischen den Mitgliedstaaten gerecht ist und was passiert, wenn ein Staat mit einer großen Anzahl von Asylgesuchen überfordert ist.

Laut den Kriterien der Dublin-III-Verordnung (Artikel 7 bis 17) wären in den meisten Fällen, die Staaten der Ersteinreise für die Durchführung der Asylverfahren – und somit auch für Integration oder Rückführung der AntragstellerInnen – zuständig. Indes wird in der Praxis  nicht nur in den Staaten an den EU-Außengrenzen (v.a. Italien, Griechenland, Spanien), sondern auch in Staaten wie Deutschland, Frankreich oder Schweden ein großer Teil aller Asylanträge in der EU gestellt. Dies liegt u.a. daran, dass nicht alle Asylsuchenden auch bei der Einreise an den Außengrenzen registriert werden (siehe Abbildung 1). Zudem geht die Verantwortung nach bestimmten Fristen auf die Staaten über, in denen sich die Asylsuchenden aufhalten und einen (zum Teil erneuten) Asylantrag gestellt haben. Insgesamt ist die Verantwortung für Schutzsuchende in der EU sehr ungleich verteilt: Im Fünfjahreszeitraum 2015-2019 wurden in sechs Staaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Griechenland, Schweden und Spanien) drei Viertel aller Asylerstanträge registriert (Quelle: Eurostat 2020, eigene Berechnung).

Das Fehlen eines wirksamen Mechanismus der innereuropäischen Verantwortungsteilung hat weitreichende Folgen. Es begünstigt Politiken der Abschreckung und des Unterwanderns von rechtlichen Standards durch Staaten und führt zu politischen Konflikten zwischen EU-Staaten. Die Einrichtung eines langfristig stabilen Systems der Verantwortungsteilung ist daher von großer Bedeutung für den Flüchtlingsschutz in Europa und darüber hinaus. Denn ein funktionierendes Modell könnte auch als Vorbild für andere Weltregionen dienen.

VertreterInnen aus Wissenschaft, Zivilgesellschaft und Politik haben in der Vergangenheit zahlreiche und sehr unterschiedliche Vorschläge für eine Neugestaltung des Dublin-Systems formuliert. Zudem gab es eine Reihe von ad hoc Programmen für die Umverteilung von Schutzsuchenden (Relocation). Diese waren bzw. sind freiwilliger Natur und beziehen nur eine relativ geringe Zahl von Personen ein. Eine bemerkenswerte Ausnahme stellt das Relocation-Programm von Sommer 2015 dar. Hier gab es bisher erstmalig einen Beschluss im EU-Innenministerrat mit qualifizierter Mehrheit, der auch jene Staaten zur Aufnahme von Schutzsuchenden verpflichtete, die dies ablehnten. Dieser Beschluss führte jedoch zu einer bis dahin nicht gekannten Eskalation des Konfliktes zwischen den Mitgliedstaaten. Letztlich wurde das Programm nur teilweise umgesetzt und nur etwa 35.000 von geplanten 160.000 Asylsuchenden wurden umverteilt. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat 2017 geurteilt, dass der Beschluss rechtmäßig war und in einem weiteren Urteil im April 2020 Polen, Ungarn und die Tschechische Republik für die Nichtumsetzung des Programms verurteilt.

Trotz der eindeutigen Rechtslage nahm die Europäische Kommission Abstand von umfassenderen verbindlichen Verteilungsmodellen. Bereits 2016 hatte sie einen Vorschlag für ein verbindliches Verteilungssystem mit einer festen Quote für alle AsylbewerberInnen zurückgezogen und stattessen einen abgeschwächten Vorschlag für eine Dublin-IV-Verordnung veröffentlicht. Diesem Vorschlag zufolge wäre eine Umverteilung erst dann verpflichtend, wenn ein Staat mehr als 150% seiner errechneten jährlichen Quote für AsylbewerberInnen überschritten hätte. Die Europäische Kommission hat diesen Vorschlag nun vom Tisch genommen. Sämtliche Diskussionen und Programme, die es zuletzt gegeben hat – wie etwa die Übernahme von aus Seenot geretteten Personen (Malta-Deklaration) oder von Minderjährigen aus den überfüllten griechischen Hotspots – , basieren auf Freiwilligkeit. Die von aufnahmebreiten Staaten zur Verfügung gestellten Plätze sind überschaubar und nur ein Teil aller EU-Mitgliedsstaaten beteiligt sich daran.

Zwar hat sich der politische Konflikt um die Aufnahme und Verteilung von Schutzsuchenden in den letzten Monaten etwas abgeschwächt. In Stellungnahmen machten einige Regierungen (u.a. Ungarn, Slowakei, Österreich, Dänemark) aber immer wieder deutlich, dass sie die verpflichtende Aufnahme von Asylsuchenden weiterhin vehement ablehnten. Zusätzlich zu Ansätzen der Externalisierung  plädieren sie für ein Modell flexibler Solidarität, bei dem Mitgliedsstaaten unterschiedliche Formen der Unterstützung anbieten können. Die Europäische Kommission ist ihnen mit den Vorschlägen entgegengekommen und schlägt ein Modell der begrenzten flexiblen Solidarität vor.

Was vom Dublin-System bleiben soll

Bei der Vorstellung des Asylpakets sagte der zuständige Kommissar Magritas Schinas, dass man das Dublin-System nun überwunden habe („We put Dublin to bed“). Diese Darstellung ist zwar formal richtig, da die Dublin-Verordnung aufgehoben werden soll. Sie führt aber zugleich in die Irre, denn viele der darin enthaltenen Regeln wurden in die neue Asyl- und Migrationsmanagement-Verordnung übertragen. Dies betrifft sowohl die grundsätzlichen Regeln für die Zuständigkeit eines Mitgliedsstaates (siehe oben) als auch für den Übergang der Verantwortung auf einen anderen Staat nach bestimmen Fristen. Dabei sind Änderungen im Detail vorgesehen: So soll etwa eine erweiterte Familiendefinition eingeführt werden, die auch Geschwister des/r Antragstellenden sowie verwandtschaftliche Beziehungen einbezieht, die nach Verlassen des Herkunftslandes, aber vor der Ankunft in der EU entstanden sind. Das Ziel, sogenannte Sekundärmigrationen zu verhindern, bleibt oberste Priorität. Die Inhaftierung von Asylsuchenden und Menschen in Rücküberstellungsverfahren wird es auch zukünftig geben. Was also genau ist neu?

Die Europäische Kommission plant, dass alle an den Außengrenzen aufgegriffenen Personen zunächst ein Screening-Verfahren durchlaufen sollen, in dem ihre Identität festgestellt sowie Sicherheits- und Gesundheitsaspekte geprüft werden sollen. Ein ähnliches Verfahren kommt bereits auf den griechischen Inseln im Rahmen der EU-Türkei-Vereinbarung zur Anwendung. Dieses Verfahren soll als Filterverfahren dienen: Personen ohne Schutzgesuch sollen direkt von der Grenze zur Rückkehr bewegt bzw. abgeschoben werden. Asylanträge von Personen aus Staaten mit niedriger Schutzquote (unter 20%) und von Personen, die aus Sicht der Behörden ihre Identität nicht preisgeben wollen oder eine Bedrohung darstellen, sollen in einem Schnellverfahren an den Grenzen durchgeführt werden, das maximal zwölf Wochen dauern soll. Die entsprechenden Staaten können diese Verfahren in geschlossenen Einrichtungen durchführen. Anträge von Personen aus Staaten mit einer höheren Schutzquote, von unbegleiteten Minderjährigen sowie von Familien mit Kindern unter zwölf Jahren sollen in einem regulären Asylverfahren durchgeführt werden. Bei vulnerablen Personen sollen die Behörden individuell prüfen, ob das Asylverfahren in einem regulären Verfahren oder in einem Grenzverfahren durchgeführt wird.

Ein ausdifferenziertes System der Verantwortungsteilung

In den Plänen der Europäischen Kommission findet sich nicht ein System der Verantwortungsteilung, sondern mehrere. Es werden vier Szenarien bzw. Situationen unterschieden, in denen die Verantwortungsteilung jeweils etwas anders ablaufen soll. Grundsätzlich bestehen drei Formen der Verantwortungsteilung zwischen EU-Mitgliedsstaaten:

1. Staaten können Schutzsuchende aus anderen Staaten aufnehmen (relocation). Dies betrifft vor allem AsylbewerberInnen, kann aber je nach Szenario auf andere Personengruppen ausgeweitet werden. Relocations, auch solche von nicht zurückgeführten Personen (siehe nächster Punkt), werden finanziell aus dem EU-Budget unterstützt (mit 10.000 Euro bzw. 12.000 Euro bei unbegleiteten Minderjährigen).
2. Eine neu geschaffene Möglichkeit ist die Übernahme von Verantwortung für die Rückführung von Personen, die sich in anderen EU-Mitgliedsstaaten aufhalten (sogenannte Abschiebepatenschaften oder return-sponsorships). Dabei wurde festgelegt, dass Mitgliedsstaaten, die sich für die Rückführung abgelehnter Asylsuchender (oder anderer MigrantInnen) verantwortlich erklären, acht Monate Zeit haben sollen, diese durchzuführen. Sollte dies nicht gelingen, bleiben sie auch danach für die betreffenden Personen zuständig und müssen diese in ihrem Territorium unterbringen.
3. Eine dritte Form der Verantwortungsteilung kann durch Hilfe beim Kapazitätsaufbau, der operativen Unterstützung oder der Bereitstellung von Fachwissen geleistet werden.

In normalen Zeiten, also in denen die Europäische Kommission keinen verpflichtenden Solidaritätsmechanismus aktiviert hat (siehe unten), soll Verantwortungsteilung – wie bisher – ausschließlich auf freiwilliger Basis erfolgen. Staaten können andere Staaten unterstützen, müssen dies aber nicht. In diesem Szenario würde das System sehr ähnlich funktionieren, wie es gegenwärtig der Fall ist.

Bei „Migrationsdruck“ wird „Solidarität“ verpflichtend

Wenn ein oder mehrere Staaten unter „Migrationsdruck“ geraten sollten (bzw. sich dies abzeichnet), wird die Verantwortungsteilung für alle Staaten verpflichtend. Als Migrationsdruck soll eine Situation gelten, in der „aufgrund der geografischen Lage eines Mitgliedstaats sowie spezifischer, Migrationsbewegungen verursachender Entwicklungen in Drittstaaten ein derart großer Zustrom von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen oder auch nach Such- und Rettungseinsätzen ankommender Personen zu verzeichnen oder zu erwarten ist, dass selbst gut vorbereitete Asyl- und Aufnahmesysteme belastet und Sofortmaßnahmen erforderlich werden“. Die Auslösung des damit verbundenen Solidaritätsmechanismus soll durch die Kommission erfolgen. Dies kann auf eigener Initiative oder auf Bitte des betroffenen Mitgliedsstaates beruhen. Es wurden keine numerischen Schwellenwerte festgelegt, wann dies der Fall wäre, sondern es soll in einer ganzheitlichen Betrachtung festgestellt werden, ob die Asyl- und Rückführungskapazitäten eines Staats überlastet sind bzw. dies droht.

Nach Auslösung dieses Szenarios würde die Europäische Kommission in einem ersten Schritt den Bedarf an Umverteilung, Rückführung und anderer Unterstützung identifizieren. Die Mitgliedstaaten sollen dann in einem Pledging-Verfahren angeben, welche Form der Unterstützung sie in welchem Umfang anbieten wollen. Die Staaten können dabei selbst entscheiden, in welchen der drei Formen der Verantwortungsteilung sie sich engagagieren, wobei auch eine Kombination der drei Unterstützungsformen möglich ist. Umgesiedelt werden können in diesem Szenario Asylsuchende, die sich nicht im Grenzverfahren befinden, sowie Personen, die in den letzten drei Jahren internationalen Schutz erhalten haben.

Wenn die Angebote der Mitgliedstaaten nicht ausreichen, um den Bedarf zu decken, kommt ein Korrekturmechanismus zum Einsatz. Dabei sollen die Mitgliedsstaaten zunächst in einem Solidarity Forum ihre vorgeschlagenen Beiträge anpassen können. Würde danach weiterhin ein Defizit von mehr als 30 Prozent bei den notwendigen relocations oder return sponsorships bestehen, greift ein sogenannter critical mass correction mechanism. Hier wird zunächst auf Grundlage eines Verteilschlüssels (50% BIP, 50% Bevölkerung) ein sogenannter fair share berechnet. Die Europäische Kommission kann dann anweisen, dass alle Staaten sich auch an Relocation oder Rückführung beteiligen müssen und zwar im Umfang von der Hälfte des errechneten Beitrags. Staaten, die in den letzten fünf Jahren mehr als das Doppelte des EU-weiten Pro-Kopf-Durchschnitts an Asylanträgen verzeichnet haben, können eine Reduktion von zehn Prozent ihres Anteils beantragen.

Krisensituationen: Ausweitung der Verpflichtung

Noch stärker verpflichtend wird die Verantwortungsteilung, wenn eine „Krisensituation“ eintritt. Damit sind außergewöhnliche Situationen – vergleichbar mit dem Jahr 2015 –gemein, in denen es einen „Massenzustrom von irregulär in einem Mitgliedstaat eintreffenden oder in seinem Hoheitsgebiet nach Such- und Rettungseinsätzen ausgeschifften Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen“ gibt und „das Asyl-, Aufnahme- oder Rückführungssystem des betreffenden Mitgliedstaats nicht mehr funktioniert“.

Für solche Situationen wurde im Jahr 2001 vor dem Hintergrund der Erfahrung der Jugoslawienkriege die sogenannte Massenzustromrichtlinie angenommen. Dieses Instrument ist jedoch nie zur Anwendung gekommen, da die Regierungen der Mitgliedsstaaten dies mit qualifizierter Mehrheit beschließen müssten. Die Europäische Kommission will dieses stumpfe Schwert nun aufheben. Stattdessen soll, ähnlich wie beim „Migrationsdruck“-Szenario, ein Verfahren zur Anwendung kommen, in dem die Kommission die Krisensituation feststellen und Mitgliedstaaten zur Solidarität verpflichten kann. Dieses soll in einem eigenen Rechtsinstrument geregelt werden und beschleunigte Verfahren mit kürzeren Fristen beinhalten.

Der Solidaritätsmechanismus wird weiter gefasst, in dem auch Asylsuchende aus dem Grenzverfahren und andere MigrantInnen umverteilt werden können. In diesem Verfahren können Mitgliedstaaten nur zwischen Aufnahme und Rückkehrpatenschaften wählen, wobei sie Personen bei einer erfolglosen Rückkehr schon nach vier Monaten auf ihr Territorium übernehmen müssten. Es gibt keinen Korrekturmechanismus. Vorgesehen ist auch ein temporärer Schutzstatus, der für ein Jahr gelten soll und der für eine bestimmte Gruppe auch ohne Asylverfahren gewährt werden kann.

Solidaritätspool für aus Seenot gerettete Personen

Zusätzlich schlägt die Kommission einen eigenen Solidaritätsmechanismus für aus Seenot gerettete Asylsuchende vor. Die Kommission plant in einem Bericht die Ankünfte im nächsten Jahr zu schätzen, wobei der ermittelte Bedarf bei steigenden Zahlen angepasst werden kann. Mitgliedsstaaten sollen dann Beiträge in einem solidarity pool leisten.

Anders als bei den anderen Solidaritätsmechanismen ist hier zunächst das Ziel, dass nur Umsiedlungen und andere Arten der Unterstützung angeboten werden. Sollten die Beiträge nicht ausreichen, kommt der bereits beschriebene Korrekturmechanismus zur Anwendung, bei dem Mitgliedstaaten auch wieder Rückkehrpatenschaften anbieten können. Umverteilt werden sollen hier nur Asylsuchende, die nicht im Grenzverfahren sind. Dieser Solidaritätspool kann auch für die Relocation von vulnerablen Personen genutzt werden, die auf anderen Wegen nach Europa eingereist sind. Ebenso kann dieser Pool bei sich abzeichnenden „Drucksituationen“ als Überbrückungsinstrument genutzt werden, solange bis der dafür vorgesehen Solidaritätsmechanismus eingerichtet ist.

Eine weitere bisher weniger beachtete aber potentiell bedeutsame Stellschraube, die einen Einfluss auf die Verantwortungsteilung haben kann, ist die Verkürzung der Frist für die Erteilung des Langzeitaufenthaltsstatus an anerkannte Geflüchtete, der unter bestimmten Voraussetzungen zum Umziehen in einen anderen Mitgliedsstaat berechtigt – von fünf auf drei Jahre.

Falsche Annahmen und mögliche Auswirkungen

Der Vorschläge der Kommission müssen vor dem Hintergrund des anhaltenden Konfliktes zwischen den Mitgliedsstaaten und der äußert schwierigen Kompromissfindung gelesen werden. Es ist der Versuch über den Minimalkompromiss von Außengrenzschutz und Externalisierung hinauszugehen und einen Vorschlag zu machen, den zwar niemand mit Begeisterung aufnehmen wird, der aber gerade deswegen mehrheitsfähig sein könnte, so die Hoffnung.

Sollten die Pläne angenommen werden, würde ein größerer Teil der Schutzsuchenden als bisher umverteilt. Dies würde sich in unterschiedlichen Szenarien verschieden auswirken. Im normalen Szenario würde – wie bisher – wohl kaum eine Umverteilung erfolgen. Staaten an den Außengrenzen haben daher ein Interesse, dass ein „Druckszenario“ ausgerufen würde und nur geringe Anreize an der Schaffung eines robusten Aufnahme- und Asylsystems. Im normalen Szenario würde aber der Mechanismus für die Seenotrettung zur Anwendung kommen. Dies könnte im dazu führen, dass die Mittelmeeranrainerstaaten die Kriminalisierung der zivilen Seenotrettung beenden oder zumindest abschwächen und dass eine Aufnahme und Verteilung von schutzbedürftigen Personen schneller erfolgen könnte, als es gegenwärtig der Fall ist.

Im „Migrationsdruck“-Szenario könnten Staaten mit Außengrenzen wie Griechenland, Malta oder Italien mit einer verbindlicheren Umverteilung von Personen bzw. anderen Formen der Unterstützung rechnen. Wie viele Personen umverteilt werden könnten, hängt von mehreren Faktoren ab und kann nur schwer prognostiziert werden. Entscheidend wird nicht zuletzt sein, wie viele Personen überhaupt an den Grenzen registriert werden. Bisher ist dies nur ein kleinerer Teil (siehe Abbildung 1).

Staaten, deren Regierungen sich entschieden gegen die Aufnahme von Flüchtlingen positioniert haben, müssten nur wenige Personen aufnehmen und zwar vor allem solche, die sie nicht zurückführen konnten. Hier liegt einer der Knackpunkte des Modells. Denn auch in Zukunft werden Personen u.a. aus humanitären Gründen oder wegen fehlender Kooperationsbereitschaft von Herkunftsstaaten nicht zurückgeführt werden können. Trotz der angekündigten zusätzlichen Maßnahmen für Rückführung, die das Paket der Kommission ebenfalls enthält, ist eine deutliche Erhöhung der Rückführungsquoten unwahrscheinlich. Angenommen Staaten wie Ungarn würden sich dennoch auf die Übernahme von Abschiebepatenschaften einlassen, würde dies bedeuten, dass sie eine substantielle Zahl von zum Teil nicht rückkehrwilligen Personen auf ihr Staatsgebiet lassen müssten. Diese Personen hätten kaum ein Interesse, in diesen Staaten zu bleiben. Sie würden sehr wahrscheinlich in jene Staaten weiterziehen, in denen sie über soziale Netzwerke verfügen und in denen es Arbeitsgelegenheiten auch für irregulär Beschäftigte gibt. Erneute Konflikte zwischen den Staaten scheinen vorprogrammiert.

Nicht nur bei der Verantwortungsteilung im Fall von Rückführungen, sondern auch bezüglich der „Verhinderung von Sekundärmigration“ basieren die Vorschläge eher auf Wunschdenken als auf empirischen Erkenntnissen. Wie im gegenwärtigen System vernachlässigen auch die Vorschläge die Präferenzen und Interessen von Schutzsuchenden. Diese haben jedoch erheblichen Einfluss auf die Migrationsrealität. Auch in Zukunft ist davon auszugehen, dass Menschen auf der Flucht die komplexen rechtlichen Regeln der EU überhaupt nicht oder nur teilweise kennen. Zudem werden sie weiterhin eigene Interessen verfolgen, wenn sie etwa versuchen zu sozialen Netzwerken zu ziehen oder in Staaten, von denen sie annehmen, dass sie dort gut behandelt werden und solide Zukunftsperspektiven haben. Bemerkenswert ist es daher, dass bei der Neukonzeption des Asylsystems kein Matching-Mechanismus vorgesehen ist, bei dem die Zielstaatspräferenzen von Schutzsuchenden mitberücksichtigt werden. Ein System, dass die Interessen von Schutzsuchenden nicht berücksichtigt, sondern nur weitere Sanktionen wie den Entzug von Sozialleistungen vorsieht, um Sekundärmigrationen zu verhindern, wird wahrscheinlich nur zu einer Verschlechterung der Lebenssituation von schutzbedürftigen Personen führen, nicht aber zu einer effizienteren und menschenrechtskonformen Politik.

Auch hinsichtlich der Anwendung des „Krisenmechanismus“ bleiben viele Fragen offen. Sollte es tatsächlich zu einer Situation kommen, die als krisenhaft wahrgenommen würde, so erscheint es unwahrscheinlich, dass das vorgesehene Verfahren tatsächlich in geordneter Weise ablaufen würde. Die Vergangenheit hat gezeigt, dass die sogenannte Massenzustromrichtlinie nicht aktiviert wurde, als es sinnvoll gewesen wäre. Aus Furcht vor einen „Pull-Effekt“ oder weil es innenpolitisch auf wenig Zustimmung stoßen dürfte, ist es wahrscheinlich, dass die meisten Regierungen eben nicht frühzeitig handeln würden. Zu erwarten sind vielmehr erneute Konflikte zwischen Regierungen.

Ungelöst bleibt weiterhin die Frage eines sicheren Zugangs nach Europa. Auch unter dem neuen System müssten die meisten Schutzsuchenden weiterhin ihr Leben auf dem Weg nach Europa riskieren. Das Ziel einer Ausweitung legaler und sicherer Zugangswege, dass in früheren Ankündigungen der Kommission noch einen wichtigen Platz eingekommen hatte, wurde zunächst nicht weiter präzisiert. Pandemiebedingt wurden die für 2020 geplanten Resettlement-Aufnahmen nun auf das nächste Jahr gestreckt, ohne dass neue Plätze angeboten wurden. Die EU büßt hier zum wiederholten Mal an Glaubwürdigkeit ein.

Einigung in Sicht? – Eher nicht!

Der Verhandlungsprozess zwischen den Mitgliedsstaaten aber auch im Europäischen Parlament sowie zwischen Parlament und Rat steht erst am Anfang. Zum jetzigen Zeitpunkt lässt sich kaum eine Prognose über ein mögliches Endergebnis treffen. Erste Reaktionen aus den Mitgliedstaaten haben deutlich gemacht, dass ein Kompromiss trotz der umfangreichen Konsultationen, die den Vorschlägen vorausgegangen waren und aller „Fresh-Start“-Rhetorik aus Brüssel, alles andere als einfach wird. Es ist inzwischen eher unwahrscheinlich, dass eine grundlegende politische Einigung – wie es sich die deutsche Ratspräsidentschaft wünscht –noch dieses Jahr erreicht werden kann.

Die Verhandlungen laufen parallel zur zweiten Welle der Covid19-Pandemie, die nicht nur zu erneuten Lockdowns, sondern auch mittelfristig zu tiefen wirtschaftlichen Problemen, wie steigender Arbeitslosigkeit und Staatsverschuldung und potentiell zu gesellschaftlichen Konflikten führen könnte. Zu befürchten ist eine Einengung des Solidaritätshorizontes. Dies wäre tragisch, weil der Bedarf im globalen Flüchtlingsschutz schon jetzt steigt, da viele Aufnahmestaaten stark von der Pandemie betroffen sind und in ihnen viele Flüchtlinge in besonderem Maße.

Neben der inhaltlichen Ausgestaltung bleiben auch Verfahrensfragen offen. Zum einen betrifft dies die Frage, ob einzelne Bestandteile, über die zum Teil schon seit längerem weitgehende Einigung besteht, separat angekommen werden könnten, oder ob einige Staaten – wie in den Verhandlungen der letzten Legislaturperiode – darauf bestehen, dass die Verordnungen und Empfehlungen nur als Gesamtpaket verabschieden werden, was den gesamten Prozess verzögern würde. Dabei wird es zum anderen auch eine Rolle spielen, ob im Rat am Einstimmigkeitsprinzip festgehalten wird oder ob über Rechtsakte auch im Mehrheitsprinzip abgestimmt wird, was die Annahme von Rechtsakten zumindest formal erleichtern könnte.

Die Strategie der Kommission setzt voraus, dass alle nationalen Regierungen – oder zumindest eine deutliche Mehrheit – auch ein Interesse an einer Einigung sowie an einem funktionsfähigen Asylsystem haben, dass im Einklang mit den europäischen Werten und dem Völkerrecht steht und die Stabilität des globalen Flüchtlingsregimes im Blick hat. Dass dies zutrifft muss stark bezweifelt werden. Vielmehr hat sich für einige Regierungen die dauerhafte politische Eskalation in der Flüchtlingsfrage innenpolitisch bewährt.