Zwischen 2014 und 2016 beantragten fast 400.000 afghanische Staatsangehörige Asyl in der Europäischen Union (EU). Afghanistan war damit nach Syrien das zweitwichtigste Herkunftsland Asylsuchender in der EU. Die Art und Weise, wie die EU-Mitgliedstaaten mit afghanischen Asylsuchenden umgehen, ist jedoch höchst umstritten. Trotz einer sich zunehmend verschlechternden Sicherheitslage in Afghanistan wird im Durchschnitt mittlerweile mehr als der Hälfte aller afghanischen Asylsuchenden in der EU ein Schutzstatus verweigert. Zudem sind sie mit schwerwiegenden Ungerechtigkeiten konfrontiert, weil sich ihre Anerkennungsraten je nachdem, wo in der EU ihre Anträge geprüft werden, stark unterscheiden. Am Ende landen daher viele afghanische Asylsuchende in langanhaltenden rechtlichen und sozialen Grauzonen, da ihre Anträge oft abgelehnt werden, aber die Pflicht zur Rückkehr ins Herkunftsland nur relativ selten durchgesetzt werden kann.
Dieser Artikel zeigt am Beispiel afghanischer Asylsuchender in Europa zwei gravierende Mängel und Ungerechtigkeiten der gemeinsamen Asylpolitik in der EU auf: erstens das Fehlen einer harmonisierten europäischen Entscheidungspraxis in Asylverfahren, und zweitens das Problem unrealistischer Erwartungen der EU-Mitgliedstaaten hinsichtlich der Rückkehr abgelehnter Asylbewerber in konfliktbehaftete Herkunftsländer.
Ungleiche Anerkennungsquoten innerhalb der EU
In der aktuellen politischen Diskussion über notwendige Reformen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) spielen Themen wie eine gerechtere Verantwortungsteilung unter den EU-Mitgliedstaaten bei der Aufnahme von Asylbewerbern, eine einheitlichere Asylentscheidungspraxis und eine glaubwürdigere Rückkehrpolitik eine herausragende Rolle. Die Krisensituation im Jahr 2015, als in den Mitgliedstaaten mehr als 1,2 Millionen Asylanträge gestellt wurden, offenbarte eine Reihe schwerwiegender Defizite des GEAS. Neben mangelnder Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten bei der Aufnahme von Flüchtlingen und Fehlleistungen im Hinblick auf kohärente Asylentscheidungen zeigte sie auch, dass die meisten Schutzbedürftigen keine Möglichkeit hatten, über sichere, legale Wege in die EU zu gelangen, und dass die EU-Mitgliedstaaten versuchten, die Zahl der Asylbewerber durch unkoordinierte und einseitige restriktive Maßnahmen auf nationaler Ebene zu reduzieren.
Das GEAS beinhaltet eine Reihe von Rechtsakten, die unter anderem die Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedsstaates festlegen. Sie regeln außerdem Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern, die Durchführung von Asylverfahren und Kriterien für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen als Flüchtlinge oder subsidiär Schutzberechtigte. Ergänzt wird das GEAS durch weitere Rechtsakte, die über das Asylrecht im engeren Sinne hinausgehen, wie z.B. gemeinsame Regeln für die Rückführung ausreisepflichtiger Personen. Im Jahr 2016 leitete die Europäische Kommission einen Prozess zur Reform und Stärkung der gemeinsamen Gesetzgebung ein und trieb gleichzeitig eine engere Zusammenarbeit mit wichtigen Herkunfts- und Transitländern voran, um irreguläre Migration einzudämmen.
Die Probleme, mit denen afghanische Asylbewerber in der EU konfrontiert sind, verdeutlichen in besonderer Weise die Defizite des GEAS. In Ermangelung eines EU-weiten Verteilungssystems reichten die meisten der rund 400.000 afghanischen Asylsuchenden, die im Zeitraum 2014-2016 die EU erreichten, ihre Anträge in Deutschland (168.000), Ungarn (65.000), Schweden (46.000) und Österreich (41.000) ein. Diese Zahlen dürften zum Teil die Zielstaatswahl der Antragsteller selbst widerspiegeln, zum Teil können sie aber auch darauf zurückgeführt werden, dass Asylsuchende auf dem Weg in andere Länder aufgegriffen und registriert werden. Am anderen Ende der Skala zählten einige Länder (etwa Lettland, die Tschechische Republik, Polen und Portugal) im gleichen Zeitraum weniger als 100 afghanische Asylbewerber.
Doch nicht nur die Zahl der afghanischen Antragsteller variiert zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten; auch die Chancen der Betroffenen, tatsächlich Schutz zu erhalten, sind von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat äußerst unterschiedlich, während ihre Bleibeperspektiven im Allgemeinen seit einigen Jahren sinken.
Im Jahr 2015 gewährten die Mitgliedstaaten zusammen genommen rund 66,9 % aller afghanischen Asylsuchenden Schutz. Dieser Prozentsatz sank auf 56,8 % im Jahr 2016, und in der ersten Jahreshälfte 2017 lag der durchschnittliche Schutz bei nur mehr 47,4 %.
Mit Blick auf die Entscheidungen der einzelnen Mitgliedstaaten über Asylanträge afghanischer Staatsangehöriger ist festzustellen, dass Europa von einem harmonisierten Ansatz weit entfernt ist. In Deutschland, dem Hauptaufnahmeland, lag die Schutzquote für Afghanen in den ersten sechs Monaten des Jahres 2017 bei 46,3 %. Österreich (49,5 %) und Schweden (48,2 %) lagen in der Nähe dieser Quote. Im Gegensatz dazu lag die Anerkennungsrate für Afghanen in Bulgarien bei nahezu null Prozent, in Ungarn bei unter zehn, und in Dänemark bei unter 20 %. Deutlich großzügiger als der Durchschnitt waren Italien, Frankreich und Luxemburg mit Schutzquoten von teilweise weit über 80 %.
Angesichts der Tatsache, dass die EU seit fast zwei Jahrzehnten auf eine Annäherung der nationalen Normen für Asylentscheidungen hinarbeitet, sind diese Unterschiede bemerkenswert. Bereits 1999 einigte sich der Europäische Rat in Tampere auf das Ziel, eine „Angleichung der Vorschriften über die Anerkennung und den Inhalt des Flüchtlingsstatus“ und „Maßnahmen über subsidiäre Schutzformen” zu erreichen. Im Jahr 2004 verabschiedete die EU ihre erste verbindliche Richtlinie zu Asylanerkennungen, die 2011 weiter gestärkt wurde. Derzeit wird über eine noch weiter präzisierte EU-Gesetzgebung zu den Kriterien für die Zuerkennung des Schutzstatus verhandelt, diesmal in Form einer (direkt wirkenden) Verordnung. Parallel zum Gesetzgebungsprozess wird seit Jahren auch eine schrittweise Vereinheitlichung der nationalen Entscheidungsfindung durch von der EU eingerichtete und geförderte Mechanismen zur Förderung des Erfahrungsaustauschs zwischen nationalen Asylbehörden vorangetrieben, z.B. durch das Centre for Information, Reflection and Exchange on Asylum (CIREA), das später durch das European Union Network for Asylum Practitioners (EURASIL) ersetzt und schließlich im European Asylum Support Office (EASO) aufging.
Die mangelhafte Harmonisierung der Entscheidungspraxis in Europa ist insgesamt gut dokumentiert und den politischen Entscheidungsträgern bekannt, doch Lösungen kommen nach wie vor zögerlich. Einerseits wird daran gearbeitet, das EASO zu stärken und in eine „Europäische Asylagentur“ umzuwandeln. Bislang hat das Unterstützungsbüro jedoch noch keine Befugnis, sich in nationale Asylentscheidungen einzumischen. Im März 2016 beschloss der Rat der EU, den gemeinsamen Ansatz durch eine strukturiertere und stärker harmonisiere Gewinnung und Verwendung von Herkunftsländerinformationen (Country of origin information) zu verbessern, um so die europäische „Asyllotterie“ zu entschärfen.
Rückführung abgelehnter Asylbewerber nach Afghanistan – eine Illusion?
Ein weiteres Problem ist unterdessen die Rückführung derjenigen afghanischen Asylsuchenden, denen kein Schutzstatus zuerkannt wird. Nach der endgültigen Ablehnung eines Asylantrags müssen die Betroffenen in der Regel das Aufnahmeland verlassen und sollen, sofern sie nicht freiwillig ausreisen, zwangsweise zurückgeführt werden. Allerdings stellte die Europäische Kommission in ihrer „Europäischen Migrationsagenda“ vom Mai 2015 fest, dass das europäische Rückkehrsystem „Schwachstellen“ habe und die „Vollstreckungsquote“ erhöht werden müsse. Eine effiziente Rückkehrpolitik steht daher ganz oben auf der EU-Agenda.
Das Beispiel Afghanistan zeigt jedoch, wie schwierig es sein kann, Fortschritte zu erzielen. In den Jahren 2015 und 2016 erhielten insgesamt über 69.000 afghanische Staatsangehörige eine Rückführungsentscheidung, doch weniger als 13.000 verließen nach Angaben von Eurostat in diesen zwei Jahren das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten. Zwar sind die auf europäischer Ebene verfügbaren Statistiken über die Arten der Rückkehr (freiwillig/unter Zwang) bruchstückhaft, da nicht alle Mitgliedstaaten entsprechende Daten an Eurostat liefern. Die vorliegenden Erkenntnisse deuten jedoch auf eine tiefe Kluft zwischen der Ablehnung von Asylanträgen afghanischer Asylsuchender und ihrer anschließenden Rückkehr hin.
In der politischen Diskussion um die Schwierigkeit der Rückführung wird oft auf die mangelnde Bereitschaft der Asylsuchenden selbst hingewiesen, sich an Ablehnungsentscheidungen zu halten und die EU zu verlassen. Probleme können laut einer Studie des Europäischen Migrationsnetzwerks (EMN) auch damit zusammenhängen, dass die jeweiligen Personen keine Reisedokumente besitzen oder diese absichtlich nicht bei den Vollzugsbehörden vorlegen, dass sie sich weigern, ihre Identität preiszugeben, oder sich der Abschiebung durch Untertauchen entziehen. Teilweise verweigerten auch Herkunftsländer die Rückübernahme ihrer eigenen Staatsangehörigen oder stellten keine Pässe aus.
Während solche Erklärungen in vielen Fällen zutreffen mögen, lässt das Beispiel Afghanistans vermuten, dass es auch grundlegendere Ursachen für mangelnde Rückkehrerfolge gibt. Obwohl die EU und mehrere ihrer Mitgliedstaaten Rückübernahmeabkommen mit Afghanistan geschlossen haben, um einige der genannten praktischen Hindernisse zu überwinden, ist die sich verschlechternde Sicherheitslage in Afghanistan zweifellos eine der Hauptursachen für viele Probleme. So haben in der Vergangenheit mehrere deutsche Bundesländer Abschiebungen nach Afghanistan aus Sicherheitsgründen ausgesetzt, und im Mai 2017 wurden Zwangsrückführungen nach einem Terroranschlag in der Nähe der deutschen Botschaft in Kabul zeitweise bundesweit gestoppt. Anfang Februar 2018 setzte die schwedische Grenzpolizei Abschiebungen aufgrund eines anderen Anschlags vorübergehend aus, da das Botschaftspersonal vor Ort aus Sicherheitsgründen nicht mehr an den Flughafen in Kabul fahren konnte, um Rückkehrer in Empfang zu nehmen.
Eine kürzlich durchgeführte Ad hoc-Anfrage des EMN ergab, dass mehrere EU-Mitgliedstaaten in der Praxis nur sehr selten oder gar keine Zwangsrückführungen nach Afghanistan durchführen, oder dass sie nur alleinstehende erwachsene Männer abschieben, während beispielsweise unbegleitete Minderjährige, Frauen oder andere besonders schutzbedürftige Personen ausgenommen sind.
Weiterhin stellen Abschiebungen nicht zwangsläufig „nur“ eine Gefahr für die afghanischen Rückkehrer selbst dar, sondern möglicherweise auch für die am Rückkehrprozess beteiligten Mitarbeiter von Polizei, Grenzschutz oder Auslandsvertretungen. Schließlich herrscht in Afghanistan seit vielen Jahren ein interner bewaffneter Konflikt, bei dem die nationalen Sicherheitskräfte des Landes, die von internationalen Truppen unterstützt werden, gegen mehrere bewaffnete regierungsfeindliche Einheiten kämpfen, darunter vor allem die radikal-islamischen Taliban, aber auch einen regionalen Ableger des sogenannten Islamischen Staates. Hinzu kommen Terroranschläge, Entführungen, Menschenrechtsverletzungen sowie eine anhaltende wirtschaftliche und soziale Misere. Nach Angaben der Unterstützungsmission der Vereinten Nationen in Afghanistan (UNAMA) verursachte allein der bewaffnete Konflikt zwischen Januar 2009 und Juni 2017 insgesamt 26.512 zivile Todesopfer und 48.931 Verletzte. Die politischen Entscheidungsträger in Europa räumen jedoch nur selten offen ein, dass Sicherheitsbedenken im Mittelpunkt der Schwierigkeiten bei der Rückkehrpolitik stehen können. Stattdessen versuchen sie auf verschiedenen Wegen, abgelehnte Asylsuchende zum Verlassen des Landes zu drängen und irreguläre Aufenthalte so unerträglich wie möglich zu machen.
Da ein wachsender Anteil der afghanischen Asylsuchenden abgelehnt wird, während Rückkehr gleichzeitig nur selten realistisch ist, führt dies letztendlich zu einem starken Anwachsen irregulärer oder semi-legaler Aufenthalte in Europa. In Deutschland etwa enden die meisten „Nicht-Rückführbaren“ aus Afghanistan mit dem unsicheren Rechtsstatus der „Duldung“, der lediglich eine zeitweilige Aussetzung der Abschiebung bedeutet und die gesellschaftliche Integration behindert. In Schweden können die Behörden bei längerfristig bestehenden Rückkehrhindernissen zwar vorübergehende Aufenthaltserlaubnisse auszustellen, aber die Voraussetzungen dafür sind streng, sodass die meisten nicht ausgereisten abgelehnten Asylbewerber ganz ohne Rechtsstatus im Land bleiben oder unerlaubt innerhalb der EU weiterwandern. Genaue Statistiken liegen nicht vor, doch die Zahl der abgelehnten Asylsuchenden, die das schwedische Migrationsamt der Polizei zur Zwangsrückführung übergibt, ist stets weitaus größer als die Zahl der tatsächlich ausreisenden Personen. Für afghanische Staatsangehörige ist die Rückkehrquote besonders niedrig. Erwachsene und kinderlose Paare, die bei der Organisation ihrer Rückkehr nicht mit den schwedischen Behörden kooperieren, haben seit 2016 keinen Anspruch mehr auf vom Staat gestellte Unterkunft. Auch ihr Recht auf Geldleistungen für Asylbewerber und ihr Arbeitsmarktzugang erlischt.
Harmonisierungsbedarf und eine pragmatischere Rückkehrpolitik
Die Tatsache, dass die Asylentscheidungspraxis der EU-Mitgliedstaaten – auch über das Beispiel Afghanistans hinaus – stark variiert, ist keine neue Erkenntnis. Die Schwankungsbreite bei den nationalen Entscheidungen über Asylanträge afghanischer Staatsangehöriger ist jedoch so drastisch, dass sie einen der Grundpfeiler des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems in Frage stellt: das Ziel einer einheitlicheren Beurteilung des Schutzbedarfs in der EU. Eine deutliche Stärkung der Rolle des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO) könnte die Situation teilweise verbessern, beispielsweise wenn die Agentur Befugnisse zur Überprüfung der Entscheidungspraxis der Mitgliedstaaten erhalten würde und die Möglichkeit hätte, (verbindliche) Verbesserungsvorschläge zu unterbreiten, falls die Behörden eines Mitgliedstaates besonders stark von der üblichen EU-Praxis abweichen. Eine vollständige Harmonisierung dürfte jedoch nur dann möglich sein, wenn die Entscheidungsbefugnisse zentralisiert und vergemeinschaftet, d.h. von den nationalen Asylbehörden auf eine EU-Agentur verlagert würden.
Fortschritte auf dem Weg zu einer Harmonisierung der Entscheidungspraxis sind insbesondere im Hinblick auf die derzeitige Suche nach einem Solidaritätsmechanismus, der neu einreisende Asylbewerber gleichmäßiger auf die Mitgliedstaaten verteilt, von entscheidender Bedeutung. Es wäre zutiefst ungerecht, Asylbewerber einem Mitgliedstaat zuzuweisen, in dem sie höchstwahrscheinlich abgelehnt würden, während sie bei Zuweisung in einen anderen Staat Schutz erhalten würden. Die Dublin-Verordnung führt bereits heute dazu, dass Asylanträge afghanischer Flüchtlinge, die nach Bulgarien oder Ungarn überstellt werden, in fast allen Fällen abgelehnt werden, wohingegen eine Überstellung nach Italien oder Frankreich in über 80 % aller Fälle eine Schutzgewährung nach sich zieht.
Für den Bereich der Rückkehrpolitik illustriert das Beispiel Afghanistan einen dringenden Bedarf an mehr Ehrlichkeit, Realitätssinn und Pragmatismus. Einerseits ist das oft vorgetragene Argument, dass zu einer glaubwürdigen Asylpolitik auch die Rückkehr von Personen gehört, die keinen Anspruch auf Schutz haben, durchaus plausibel. Andererseits entsteht ein Glaubwürdigkeitsproblem, wenn vielen Asylsuchenden kein Schutz gewährt wird, während gleichzeitig ihre Rückführung unangemessen, zu riskant oder praktisch nicht durchsetzbar ist. Die Diskussionen über die Schwierigkeiten der Rückkehrpolitik konzentrieren sich häufig einseitig auf einen vermeintlichen Mangel an Kooperationsbereitschaft der ausreisepflichtigen Personen oder ihrer Herkunftsländer. Dabei muss auch die grundlegendere Frage gestellt werden, ob die Bewertung der Sicherheits- und Menschenrechtssituation in den Herkunftsländern der Flüchtlinge durch die nationalen Asylbehörden objektiv genug ist oder ob sie direkter oder versteckter politischer Beeinflussung unterliegt, die weniger mit den Realitäten in den Herkunftsländern zu tun hat als vielmehr mit dem Ziel, Pull-Faktoren zu reduzieren und die Schutzgewährung durch eine strenge Entscheidungspraxis zu begrenzen.
Darüber hinaus ist zu prüfen, ob das geltende Asylrecht und die bestehenden Grundlagen für die Gewährung von Aufenthaltsrechten aus humanitären oder praktischen Gründen ausreichen, um schwierige menschliche Situationen im Grenzbereich von Flucht und Migration angemessen aufzufangen. Womöglich sollten sie ergänzt werden. So könnte es beispielsweise Bestimmungen geben, die es den Behörden der EU-Mitgliedstaaten nach bestimmten Zeiträumen der Nichtdurchsetzbarkeit von Rückkehrverpflichtungen ermöglichen, den Betroffenen einen dauerhaften Aufenthaltsstatus zu gewähren. Auch mehr Möglichkeiten des Übergangs aus lang anhaltenden, ausländerrechtlich prekären Situationen hinein in legale Aufenthaltsrechte, z.B. zu Beschäftigungs-, Studien- oder Ausbildungszwecken, sollten in Betracht gezogen werden – so genannte „Spurwechsel“. Andernfalls besteht die Gefahr, dass eine Asylpolitik wie im Fall des Herkunftslandes Afghanistan, bei der eine Schutzgewährung regelmäßig verweigert wird, eine Aufenthaltsbeendigung gleichzeitig aber nicht durchgesetzt werden kann, illegitim und unglaubwürdig wird.
Dieser Blog-Beitrag ist eine gekürzte Version des Artikels “Asylsuchende aus Afghanistan und die Defizite des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems” aus der Zeitschrift für Flüchtlingsforschung, Jahrgang 1, Heft 2, S. 275–297.
Dieser Artikel gibt ausschließlich die Auffassung des Verfassers wider.
Vielen Dank an Lucia Heisterkamp, Zentrum für Konfliktforschung der Philipps-Universität Marburg für die Unterstützung bei der Übersetzung!