“In dieser Pressekonferenz hat Angela Merkel den katastrophalsten Fehler ihrer Amtszeit begangen, indem sie sagte, ‘wir schaffen das’ und damit all jene Flüchtlinge in Marsch setzte, die Deutschland und Europa jetzt an die und über jede Grenze der Hilfsbereitschaft führt.” (Christoph Schwennicke, Chefredaktor des Cicero, 14. September 2015)
Infolge der Schließung der Balkanroute und des Türkei-Deals kommen seit März 2016 deutlich weniger Schutzsuchende nach Europa und Deutschland als in den Monaten zuvor. Doch sowohl über die Ursachen der Fluchtbewegungen als auch die politische Verantwortung und die „richtigen“ politischen Reaktionen werden weiterhin diskutiert, was allerdings zumeist auf unterkomplexe Weise und ohne Rückgriff auf empirische Befunde geschieht.
In der medialen und politischen Diskussion wird die Flucht von Menschen nach Europa und nach Deutschland häufig auf die vermeintliche Einladung der Bundeskanzlerin zurückgeführt. Demnach sei der Zuzug Hunderttausender vor allem das Ergebnis der Politik der Bundeskanzlerin mit ihren willkommen heißenden Statements („Wir schaffen das“) und ihren Selfies mit Geflüchteten. Zum Anstieg hätte zudem insbesondere die Entscheidung der Bundesregierung vom 4. September 2015 geführt, in der sie Schutzsuchenden in Ungarn die Einreise nach Deutschland erlaubte. Diese Sichtweise unterstellt einerseits, dass Europa kein ‚Flüchtlingsproblem‘ hätte, wenn Bundeskanzlerin und -regierung anders gehandelt hätten. Andererseits gehen mit einer solchen Deutung häufig Forderungen der kompletten oder partiellen Grenzschließung sowie der Ablehnung der Verantwortung für Flüchtlinge etwa in osteuropäischen Staaten einher. Doch nicht nur Kritiker einer liberalen Flüchtlingspolitik machen die Kanzlerin verantwortlich, auch einige Befürworter der Aufnahme von Schutzsuchenden sehen in Merkels Politik die Hauptursache für den hohen Zuzug, worunter auch Geflüchtete sind, die in “Mama Merkel” ihre Schutzpatronin erkannt haben wollen.
Eine Interpretation, die den hohen Zuzug von Schutzsuchenden allein auf das Verhalten und die Politik der Bundeskanzlerin zurückführt, greift jedoch viel zu kurz. Vielmehr bedarf es einer genaueren und sachlichen Analyse, um die aktuellen Entwicklungen zu verstehen und die künftige europäische Asylpolitik entsprechend gestalten zu können. Erste Überlegungen werde ich im Folgenden ausführen und zur Diskussion stellen. Meine zentralen Argumente sind, dass es sich nicht um eine gezielte Strategie der Bundeskanzlerin und -regierung handelte und der Einfluss der Politik in den Zielstaaten überschätzt wird.
Historisch hohe Zuzugszahlen
2015 sind mehr als 1 Million Personen irregulär über das Mittelmeer nach Europa eingereist, davon etwa 850.000 über die Ägäis. Mehr als 80 Prozent kamen aus den Bürgerkriegsstaaten Syrien, Afghanistan, Irak und der Militärdiktatur Eritrea. In Deutschland wurden 2015 nach Angaben des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF) knapp 1,1 Millionen Schutzsuchende im sogenannten EASY-System registriert. Zugleich wurden 441.899 Asylerstanträge gestellt, der europaweit mit Abstand höchste Wert (EU insgesamt rund 1,2 Millionen Erstanträge). Somit entfiel etwas mehr als ein Drittel aller Anträge in der EU auf Deutschland. In Relation zur Bevölkerung wurden zwar in Ungarn, Schweden, Österreich und Finnland mehr Anträge gestellt, bei Anrechnung des Rückstaus der noch nicht registrierten Schutzsuchenden war der Anteil in Deutschlands höher.
Zwar gab es auch vor 2015 umfangreiche Zuzugsbewegungen von Schutzsuchenden nach Deutschland, insbesondere infolge des Krieges im zerfallenden Jugoslawien in den 1990er Jahren. Es ist aber historisches Neuland, dass mehrere hunderttausend Schutzsuchende innerhalb weniger Monate die gefährliche Reise über das Mittelmeer auf sich nehmen, um nach Europa zu gelangen.
Hintergründe der Entscheidung vom 4. September 2015
Im Laufe des Jahres 2015 stiegen die Zuzüge über das Mittelmeer und nach Deutschland deutlich an, insbesondere als im Sommer die Witterungsbedingungen besser wurde (siehe Abbildung). Zehntausende reisten über die Balkan-Route nach Ungarn, wobei die ungarischen Behörden unvorbereitet und überfordert mit der Versorgung der vielen Menschen waren. Zudem verfolgte die Orbán-Regierung einen äußerst restriktiven Kurs gegenüber Geflüchteten. Aufgrund der Dublin-Regelungen war Ungarn zwar formal für die Durchführung der Asylverfahren zuständig, jedoch wollte die große Mehrheit der Schutzsuchenden in andere Länder weiterreisen, insbesondere nach Deutschland und Schweden.
Eine Reihe von Ereignissen führte dazu, dass sich die Lage in Ungarn in den Sommermonaten weiter zuspitzte und das Dublin-System gänzlich zusammenbrach. Im zeitlichen Rückblick zeigt sich folgendes:
- In den Sommermonaten kamen immer mehr Menschen in Ungarn an und die Aufnahmestrukturen brachen vollends zusammen.
- Ende August 2015 gab die deutsche Regierung das faktische Aussetzen des Dublin-Verfahrens für syrische Flüchtlinge in Deutschland bekannt, was rechtlich durch das Selbsteintrittsrecht der Dublin Verordnung möglich war. Die Mitteilung nach außen war jedoch das Ergebnis einer Kommunikationspanne beim BAMF, da eine interne Verwaltungsrichtlinie versehentlich veröffentlicht wurde. Kurz darauf bestätigte das BAMF am 25. August 2015 per Twitter offiziell, dass syrische Flüchtlinge nicht in andere Dublin-Staaten zurückgeschickt würden. Die Nachricht verbreitete sich in kürzester Zeit im Internet und der Anreiz, in Deutschland einen Asylantrag zu stellen, war bei einer Schutzquote von nahezu 100 Prozent für Syrer entsprechend groß.
- Ende August/Anfang September erschütterten zwei Tragödien die europäische Öffentlichkeit. Am 28. August 2015 wurde ein abgestellter Lastwagen mit 71 toten Flüchtlingen auf einer österreichischen Autobahn gefunden, die mithilfe von Schleppern versucht hatten, von Ungarn nach Westeuropa zu gelangen. Am 2. September 2015 gingen dann die Bilder des in der Ägäis ertrunkenen dreijährigen Alan Kurdi durch die Medien. Diese öffentlich vielfach verbreiteten Bilder setzten die politischen Entscheidungsträger unter Druck, weitere humanitäre Tragödien zu verhindern.
- Anfang September sammelten sich mehrere Tausend Flüchtlinge am Budapester Keleti-Bahnhof, die nach Westeuropa weiterreisen wollten, wobei ungarische Behörden sie nicht mehr in Züge steigen ließen. Die Situation eskalierte, als ein Zug mit 300 Geflüchteten von den Sicherheitskräften gestoppt wurde und sich die Insassen weigerten in ungarische Auffangzentren gebracht zu werden. Am 4. September machten sich dann rund 1.000 Flüchtlinge über die Autobahn auf den Weg Richtung Österreich und Deutschland.
Als direkte Reaktion auf diese Situation einigten sich die unmittelbar involvierten Regierungen Deutschlands, Ungarns und Österreichs am 4. September darauf, den ausreisewilligen Flüchtlingen die Einreise in Österreich und Deutschland zu erlauben. Der Bundesregierung wird häufig vorgeworfen, diese Entscheidung im Alleingang getätigt zu haben. Entgegen dieses Vorwurfs einer unilateralen Entscheidung der Bundesregierung steht der Fakt, dass sie gemeinsam mit Österreich und Ungarn fiel. Nicht abgestimmt wurde die Entscheidung mit den EU-Institutionen und weiteren nationalen Regierungen, was für einige Irritationen sorgte. Hierbei muss jedoch berücksichtigt werden, dass bis dahin alle Versuche eine wirksame europaweit koordinierte Aufnahme der zunehmenden Flüchtlingszahlen zu erreichen, gescheitert waren und das die Entscheidung zur Aufnahme sehr kurzfristig getroffen wurde.
Angesichts dieser Entwicklung kann die Entscheidung der Bundesregierung nicht als „Einladung“ verstanden werden, sondern als eine humanitäre Reaktion auf eine Ausnahmesituation in letzter Sekunde. Hätte die Bundesregierung anders reagiert, wäre eine weitere Eskalation in Ungarn mit unabsehbaren Folgen äußert wahrscheinlich gewesen. Einer Vertreterin des UNHCR zufolge hat Deutschland somit eine humanitäre Katastrophe verhindert. Andere Beobachter betonen, dass die Entscheidung notwendig war, um eine Destabilisierung der Balkan-Staaten zu verhindern und Zeit für das Ausarbeiten einer europäischen Lösung zu gewinnen.
Die Regierungen Deutschlands und Österreichs bemühten sich, die Entscheidung als eine zeitlich begrenzte Ausnahmelösung für einige tausend Menschen darzustellen, jedoch wurde sie von manchen Flüchtlingen in außereuropäischen Krisen- und Transitstaaten anders verstanden. Medienberichten zufolge fühlten sich einige Flüchtlinge – entgegen der Intention der Bundesregierung – durchaus eingeladen. Wahrscheinlich ist auch, dass viele die Ausnahmesituation des vergangenen Spätsommers als Gelegenheitsfenster zur leichteren Einreise nach Europa wahrgenommen haben, dass es zu nutzen galt.
Der Einfluss politischer Entscheidungen und der Symbolwirkungen von Bildern und Statements ist schwer zu quantifizieren. Es ist zwar wahrscheinlich, dass die Politik der Bundesregierung – ohne es zu beabsichtigen – Personen in ihrer Entscheidung nach Deutschland zu kommen, bestärkt oder ermutigt hat. Gleiches gilt für die Bilder des Willkommens durch Teile der deutschen Bevölkerung an den deutschen Bahnhöfen, die ebenfalls um die Welt gegangen sind.
Festzuhalten bleibt jedoch, dass weder die Entscheidung vom 4. September 2015 noch die flüchtlingsfreundlichen Bilder und Statements die Massenflucht ausgelöst oder die Fokussierung auf Deutschland initiiert haben. Denn Flucht dauert oft mehrere Wochen, manchmal sogar Monate und Zehntausende waren schon zuvor auf dem Weg, viele hatten Deutschland als Ziel gewählt. Ein substantieller Teil derjenigen, die ab September in Deutschland angekommen sind, hatte sich also schon vor der Entscheidung der Bundesregierung auf dem Weg gemacht (siehe Abbildung).
Multikausalität: Kriege, Perspektivlosigkeit und soziale Netzwerke
Anstatt die Ereignisse von Anfang September als zentralen Wendepunkt zu betrachten, zeigt sich vielmehr, dass die Ursachen für die hohe Zahl von Flüchtlingen nach Europa und nach Deutschland multikausal sind. Hierzu zählen unter anderem Kriege als unmittelbare Auslöser von Flucht, Perspektivlosigkeit und unzureichende Schutzprogramme in Erstaufnahmeländern sowie soziale Netzwerke als fördernde Faktoren für weiterführende Flucht nach Europa.
Besonders hervorzuheben ist der seit 2011 anhaltende Bürgerkrieg in Syrien, vor dem Millionen von Menschen im Land und über Landesgrenzen hinweg geflohen sind. In den Erstzufluchtsstaaten – v.a. Türkei, Libanon, Jordanien – befanden sich mehrere Millionen Flüchtlinge in äußert prekären Lagen und waren mit zunehmender Perspektivlosigkeit konfrontiert. Sie durften in der Regel nicht arbeiten und erhielten kaum Zugang zu Bildungsreinrichtungen für ihre Kinder. Die Sicherheitslage war vielerorts angespannt. Die Verschlechterung der Versorgung mit Lebensmittelhilfen im Laufe des Jahres 2015 war für viele Flüchtlinge ein zusätzlicher Grund, sich auf den Weg nach Europa zu machen. Auch die Lage in Syrien spitzte sich im Verlauf des Jahres 2015 weiter zu, sodass viele Menschen direkt aus Syrien – mit nur kurzen Aufenthalten in Transitstaaten – nach Europa zogen. Viele junge Männer flohen etwa, weil sie zum Militär eingezogen werden sollten. Auch in anderen Herkunftsstaaten, etwa im Irak, Eritrea und Afghanistan war die Lage anhaltend schlecht. Ebenso wie die Syrer lebten viele irakische, afghanische und eritreische Flüchtlinge in Nachbarstaaten in äußerst prekären und perspektivlosen Verhältnissen.
Neben der unzureichenden Versorgung in der Region führte auch die Tatsache, dass Industriestaaten relativ spät und nur in sehr geringem Umfang legale Aufnahmeprogramme einrichteten, dazu, dass sich immer mehr Menschen eigenständig auf die riskante Flucht nach Europa begaben.
Die Wahl des Ziellandes umfasst mehrere strukturelle und von der Politik kurzfristig nicht veränderbare Faktoren, wie das Wohlstandsniveau, die Höhe der Sozialleistungen und v.a. bereits bestehende soziale Netzwerke von Migranten starken Einfluss. Nach Deutschland kamen auch deshalb viele Menschen aus Afghanistan, Syrien und Irak, weil es im europäischen Vergleich große Communities gibt. Die Menschen hatten also bereits Kontakte und Netzwerke und konnten sich auf entsprechende Unterstützung verlassen.
Stärkere internationale Zusammenarbeit beim Flüchtlingsschutz erforderlich
Wie gezeigt wurde, kann der hohe Zuzug von Schutzsuchenden nach Deutschland in der zweiten Jahreshälfte 2015 nicht oder zumindest nur teilweise auf die Politik der Bundesregierung zurückgeführt werden. Vielmehr ist es die Folge einer globalen ‚Flüchtlingskrise‘ von historischem Ausmaß und einer unzureichenden Versorgung in den Erstaufnahmestaaten. Dass so viele Menschen auf unkoordinierte Weise in kurzer Zeit in nur wenigen europäischen Staaten Zuflucht suchten, ist aber auch das Ergebnis eines Scheiterns einer präventiven und europaweit koordinierten Flüchtlingspolitik. Die Schließung der Balkan-Route und der Türkei-Deal haben – auf menschenrechtlich fragwürdige Weise – vorübergehend den Druck von Europa genommen, eine politisch tragfähige Lösung zur Aufnahme größerer Zahlen von Flüchtlingen zu finden. Angesichts der fragilen politischen Lage in der Türkei und der weiterhin anhaltenden Kriege in der Peripherie Europas scheint es jedoch nur eine Frage der Zeit zu sein, bis die europäische Flüchtlingspolitik einer weiteren Belastungsprobe unterzogen wird.
Die flüchtlingspolitische Antwort der europäischen Staaten besteht aber zunehmend darin, die Zufluchtsmöglichkeiten durch politische Kooperationen und Externalisierungspolitiken weiter einzugrenzen. Insbesondere bestimmten derzeit auf EU-Ebene Versuche die Agenda, Partnerstaaten in Afrika und dem Nahen Osten durch finanzielle Anreize dazu zu bewegen, Migranten und Flüchtlinge aufzuhalten oder zurückzunehmen. Auch der 2015 durchgeführte Khartum-Prozess soll zur Externalisierung europäischer Grenzen beitragen. Die beabsichtigte Reduktion eigenständiger Fluchtbewegungen nach Europa kann jedoch nur dann langfristig Erfolg haben, wenn Deutschland und Europa den Flüchtlingsschutz in den Erstaufnahmestaaten deutlich umfangreicher als bisher unterstützen. Zudem sollten europäische Staaten einem substantiellen Teil der Schutzbedürftigen mit Hilfe von Aufnahmeprogrammen oder über andere legale Wege Schutz auf ihren Territorien gewähren. Die Zeichen für einen solchen Politikwandel stehen angesichts der politischen Präferenzen vieler europäischer Regierungen derzeit allerdings schlecht.
Über Europa hinaus wird ein langfristig tragfähiges System einer internationalen Arbeitsteilung des Flüchtlingsschutzes benötigt. Die grundsätzliche Idee ist zwar bereits in der Präambel der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 verankert. Ein wirksames System wurde jedoch nie etabliert. Es ist sehr zu hoffen, dass auf dem UN-Gipfel am 19./20. September in New York, zumindest Fortschritte in diese Richtung gemacht werden.