1969 entwickelte die OAU (Organisation für Afrikanische Einheit, heute die Afrikanische Union, AU) ihre eigene Flüchtlingskonvention, welche afrikanische Werte widerspiegeln sollte. Sie wurde am 10. September 1969 in Addis Abeba beschlossen und umfasste viele rechtliche Innovationen. Zur Formulierung dieser rechtlich ambitionierten Konvention konnte es durch das zeitliche Zusammentreffen von Dekolonisierungskämpfe und Werten der pan-Afrikanischen Solidarität in den 1960er Jahren kommen. Heute ist sie wieder in den Hintergrund getreten.
Jedes Jahr begehen viele der rund 200.000, aus Dutzenden von Ländern des afrikanischen Kontinents stammenden Flüchtlinge im Flüchtlingslager Kakuma in Kenia den Weltflüchtlingstag am 20. Juni. Aber wenn man sie fragt, erinnern sich nur wenige von ihnen daran, dass dieser Tag auf den 20. Juni 1974 zurückgeht, an dem eine afrikanische Antwort auf eine internationale Flüchtlingskonvention in Kraft trat. Die Organisation für Afrikanische Einheit (OAU), 1963 als aufstrebende panafrikanische Organisation gegründet, begann nur ein Jahr nach ihrer Gründung mit Vorarbeiten zur Formulierung einer afrikanischen Flüchtlingskonvention. Die OAU-Konvention zur Regelung der spezifischen Aspekte von Flüchtlingsproblemen in Afrika wurde schließlich 1969 beschlossen und wurde 1974 ratifiziert. Wie Marina Sharpe, Tamara Wood, Emmanuel Opoku Awuku, George Okoth-Obbo und andere Wissenschaftler*innen und Expert*innen jedoch gezeigt haben, konnte die Konvention die Situation der afrikanischen Flüchtlinge auf dem Kontinent nicht wesentlich verbessern, da Probleme bei der Umsetzung aufkamen. Um das Zustandekommen der Konvention von 1969 zu verstehen, müssen wir den globalen historischen Kontext sowie das regionalspezifische Zusammenkommen von Entkolonisierungskämpfen und Vorstellungen von panafrikanischer Solidarität untersuchen.
Die Entstehung einer afrikanischen Flüchtlingskonvention
Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde das Thema Flüchtlinge im internationalen Recht kodifiziert. Als Reaktion auf die großen Bevölkerungsbewegungen entstand die erste rechtsverbindliche Flüchtlingskonvention der Welt, die Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1951 (die sogenannte Genfer Flüchtlingskonvention). Afrikanische Staatschefs sahen die Genfer Konvention mit ihrer Betonung der individuellen, politischen und bürgerlichen Rechte als Produkt einer europäischen Tradition. Sie waren zunächst motiviert, ein Abkommen auszuarbeiten, das Flüchtlingsmanagement auf dem Kontinent regulieren und die afrikanischen Umstände und Werte rund um den Flüchtlingsschutz widerspiegeln würde. Im Mittelpunkt standen dabei Vorstellungen von afrikanischer Solidarität, panafrikanische Unterstützung für Entkolonisierungsflüchtlinge und Fortschritte bei der Verteilung der staatlichen Verantwortung ebendiesen Flüchtlingen gegenüber, ihrem vorübergehenden Schutz und der freiwilligen Rückführung. Dies erwies sich jedoch als eine größere Herausforderung als ursprünglich gedacht.
Der Prozess zur Erstellung eines Entwurfs dauerte von 1964 bis 1969 und umfasste verschiedene Arbeitsgruppen, bestehend aus Politiker*innen, Botschafter*innen sowie Rechtsexpert*innen, und führte zu Präsentationen von fünf Entwürfen auf verschiedenen Konferenzen in ganz Afrika. Nach vielen Diskussionen entstand eines der ersten und wenigen rechtsverbindlichen Dokumente, die die OAU je hervorgebracht hat. Das Dokument hat den Weg für Gruppenrechte bei der Beantragung des Flüchtlingsstatus geebnet, das Prinzip der freiwilligen Rückführung erstmals kodifiziert, den Grundsatz der Nichtzurückweisung eingeführt und Asyl als friedlichen, nicht-politischen Akt formuliert.
Auf einem Seminar für nationale Korrespondent*innen und einer Sitzung des Beratungsausschusses im Jahr 1970 feierte das OAU-eigene Büro für die Unterbringung und Ausbildung afrikanischer Flüchtlinge (BPEAR) die Konvention als „ein sehr fortschrittliches Dokument, das wirksam zu einer dauerhaften Lösung des Flüchtlingsproblems in Afrika beitragen kann“ und forderte weiter, dass „alle, die sich mit dem Flüchtlingsproblem in Afrika befassen, … es zu ihrer Bibel machen sollten“ (OAU Archives, Seminar for National Correspondents and Meeting of the Consultative Committee, Addis Ababa, 27 April – 2 May, 1970, Doc. No. 4-A, Note of Presentation of the OAU Convention Governing the Specific Aspecs of the Refugee Problem in Africa, Presented by the Gerneral Secretariat of the OAU, S.1, Para. 3, 4). Dies sollte jedoch nicht geschehen, da die Ratifizierung und Umsetzung langsam und die Durchsetzung uneinheitlich in den Mitgliedsstaaten waren. Der OAU fehlten die politische Macht sowie ein Gremium, um die Umsetzung der Konvention von 1969 in nationales Recht effektiv zu überwachen. Diese Lücke bei der Überwachung der Umsetzung der Konvention von 1969 besteht bis heute.
Internationaler Wissensaustausch, antikoloniale Solidarität und Panafrikanismus
Zum Verständnis der Entstehung der Konvention von 1969 sind drei Aspekte wichtig. Erstens waren vor der Ratifizierung des Protokolls von 1967 zur Genfer Konvention afrikanische Flüchtlinge vom internationalen Flüchtlingsrecht ausgeschlossen, das seine Anwendung zeitlich auf Flüchtlinge des Zweiten Weltkriegs beschränkte und die geographische Option der Beschränkung auf europäische Flüchtlinge bot (Krause 2021). Nach dem Protokoll von 1967 verschwand einer der anfänglichen Gründe für den Beginn des Entwurfsprozesses und es ging nun darum, die Genfer Flüchtlingskonvention zu ergänzen, anstatt die erste Konvention zu entwerfen, die auf afrikanische Flüchtlinge anwendbar wäre. Der die Genfer Flüchtlingskonvention überwachende UNHCR wurde in die späteren Entwürfe einbezogen, sodass die afrikanische Konvention nicht isoliert entstand, sondern in enger Zusammenarbeit mit einer internationalen Organisation, die sich als Hüterin der Genfer Konvention und ihres Protokolls verstand.
Zweitens stiegen nicht nur die Flüchtlingszahlen innerhalb Afrikas an, sondern da viele Vertriebene aus den Entkolonialisierungskämpfen stammten, war ihre Unterstützung ein entscheidendes politisches Projekt für die OAU. Im Jahr 1964 gab es etwa 400.000 Flüchtlinge; bis 1972 war die Zahl auf etwa 1 Million gestiegen. Antikoloniale Solidarität wurde zu einem wichtigen Organisationsprinzip sowohl bei der Gründung der OAU als auch bei der Konvention von 1969. Flüchtlinge als Freiheitskämpfer waren schützenswert, aber auch die territoriale Integrität und politische Souveränität der neuen unabhängigen Staaten waren ein hohes Gut. Diese Verhandlungen offenbarten die Spannungen zwischen Schutz, Souveränität und panafrikanischer Solidarität.
Und drittens war Panafrikanismus zentral für die Gründung der OAU und die Behandlung von Flüchtlingen innerhalb des Kontinents. Der Äthiopier Ato Kifle Wodajo, der erste Generalsekretär der OAU, schrieb 1964 einen Artikel über den Panafrikanismus für den Ethiopian Observer, in dem er die zerstörerische Rolle des Kolonialismus und die Notwendigkeit betonte, dass „der einzige Weg zur Rettung für das afrikanische Volk die Selbstbestimmung ist“. Die einfache, aber wirkungsvolle Botschaft war, dass Afrikas Stärke in seiner Einheit als entkolonialisierter Kontinent lag. Dieser Gedanke motivierte auch die Flüchtlingskonvention. Junge unabhängige Nationen wie Tansania verfolgten eine „Politik der offenen Tür“ und sahen Flüchtlinge nicht als „Probleme“, sondern als Potenzial für die nationale Entwicklung. Die als „Siedler“ bezeichneten Flüchtlinge fungierten als – wie Joanna Tague es nennt – „vertriebene Entwicklungshelfer“, die in entlegenen Gebieten des Landes Infrastruktur wie Straßen, Kliniken und Schulen bauten. Die Konvention sollte den Flüchtlingsschutz auf dem gesamten Kontinent kodifizieren und damit eine Reihe von Prinzipien für das Flüchtlingsmanagement bereitstellen.
Geschichten der Zuflucht in Ländern im Globalen Süden
Flüchtlinge sind nicht erst im 21. Jahrhundert zu einem globalen Thema geworden. Als Teil einer globalen Diskussion über Flüchtlingsrechte und -schutz diente die OAU-Flüchtlingskonvention zum Teil als Inspiration für die lateinamerikanische Cartagena-Erklärung von 1984. Die Erforschung von Flucht und Flüchtlingen aus einer historischen Perspektive ist relevant, da große Teile Europas, der Vereinigten Staaten und anderer Teile der Welt, von Bangladesch bis Südafrika, mit dem zu tun haben, was oft als globale „Flüchtlingskrise“ bezeichnet wird. Bis heute wissen wir zu wenig über die Suche nach und Bereitstellung von Zuflucht im globalen Süden, wo die Mehrheit der Flüchtlinge aufgenommen wurde und wird. Daher ist wichtig, den afrikanischen Kontext speziell zu beleuchten, um seine Rolle im internationalen Flüchtlingsschutz hervorzuheben. Zu verstehen, welche historischen Bedingungen einst eine großzügigere und gastfreundlichere Aufnahme von Flüchtlingen ermöglichten, als wir uns heute vorstellen können, und über historische Alternativen nachzudenken, kann uns inspirieren, über alternative Möglichkeiten für die Zukunft nachzudenken.
Dieser Text erschien mit wenigen Änderungen auf Englisch bei Africasacountry in der Histories of Refuge Serie, editiert von Madina Thiam.
Dieser Beitrag ist zudem Teil der Reihe „70 Jahre UNHCR und Genfer Flüchtlingskonvention: Globale Entwicklungen“, die gemeinsam durch den Völkerrechtsblog und den FluchtforschungsBlog herausgegeben wird.