Der Beitrag illustriert Erkenntnisse einer empirischen Studie zur menschenrechtskonformen Organisation des Alltags in Gemeinschaftsunterkünften. Im Mittelpunkt standen dabei schriftliche Regelungen und Praxen zu Aspekten der Privatsphäre und zum Verhältnis Personal – Bewohnerschaft: Unter welchen Umständen werden die Privatzimmer von Flüchtlingen in Gemeinschaftsunterkünften (GUs) betreten? Wann spricht das Personal Hausverbote aus? Dürfen Bewohner_innen der GUs Besuch empfangen? Diesen Fragen ist die Autorin in einer qualitativen Untersuchung nachgegangen, die als Teil des jährlichen Berichts vom Deutschen Institut für Menschenrechte an den Bundestag über die Entwicklung der Menschenrechtssituation in Deutschland durchgeführt wurde.
In den letzten Jahren wurden die Umstände, unter denen Flüchtlinge in Sammelunterkünften leben, zunehmend erforscht. Studien belegen insbesondere für die Jahre 2015/2016 zum Beispiel schlechte hygienische Verhältnisse, fehlende Geschlechtertrennung im Sanitärbereich, aber auch Misshandlungen von Flüchtlingen durch das Sicherheitspersonal oder Gewalt gegen Frauen (zum Beispiel: Bauer 2017, Christ/Meininghaus/Röing 2017, Fouroutan u. a. 2017, Lewek/Naber 2017 , Refugee Rights Data Project 2017).
Weniger im Fokus stand bisher die Frage, wie das Zusammenleben in den Unterkünften, Fragen von Privatsphäre beziehungsweise das Verhältnis zwischen Personal und Bewohnerschaft ausgestaltet sind. Dies betrifft sowohl die rechtliche Ausgestaltung (welche schriftlichen Regeln gibt es) als auch die tatsächliche Praxis. Von der Autorin untersucht wurden unter anderem folgende Fragen: Unter welchen Umständen darf das Personal Privaträume der Bewohner_innen betreten? Wer darf wen und wie lange als Besuch empfangen? Oder: Unter welchen Umständen dürfen Hausverbote für Bewohner_innen ausgesprochen werden?
Diese Fragen sind aus zwei Gründen relevant: Erstens leben nach wie vor sehr viele Geflüchtete in Sammelunterkünften – und werden dort auf absehbare Zeit auch nicht ausziehen. Ende 2016 waren es noch rund 400.000 Personen (in Erstaufnahmeeinrichtungen und Gemeinschaftsunterkünften insgesamt). Die Unterkunft ist oft für mehrere Jahre ihr Lebensmittelpunkt, hier schlafen und essen sie, verbringen Zeit mit der Familie, hier erledigen die Kinder ihre Hausaufgaben und die Eltern versuchen Fuß auf dem deutschen Arbeitsmarkt zu fassen. Zweitens haben diese Fragen eine hohe menschenrechtliche Relevanz. Sie berühren beispielsweise das Recht der Bewohner_innen auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Grundgesetz) oder Schutz der Ehe und Familie (Artikel 6 Grundgesetz, Artikel 17 UN-Zivilpakt, Artikel 8 Absatz 1 Europäische Menschenrechtskonvention).
Allerdings bewegen sich diese Fragen auch in einem extremen Spannungsfeld: Einerseits muss die für die Unterbringung zuständige Behörde sicherstellen, dass die Grund- und Menschenrechte der Bewohner_innen gewahrt werden. Andererseits ist es ihre Aufgabe, das Zusammenleben unter Rahmenbedingungen zu gestalten, die alles andere als optimal sind: wenig Platz, wenig geeignete Räumlichkeiten, wenig finanzielle Mittel und verschiedene Interessen sowohl der Bewohner_innen untereinander als auch zwischen Bewohnerschaft und Personal.
In einer Studie für das Deutsche Institut für Menschenrechte hat die Autorin untersucht, inwieweit bestehende Regelungen und Praxen in den Unterkünften – beispielsweise bezüglich der Privatsphäre von Bewohner_innen – die Grund- und Menschenrechte wahren. Dafür wurden 15 leitfadenbasierte Interviews mit Personen durchgeführt, die Sozialarbeit in Gemeinschaftsunterkünften leisten. Darüber hinaus wurden Hausordnungen aus 32 Gemeinschaftsunterkünften ausgewertet. Die Datenerhebung fand im Februar und März 2017 statt. Die Untersuchung erlaubt keine repräsentativen oder verallgemeinerbaren Aussagen zur Situation in Gemeinschaftsunterkünften in Deutschland. Sie wirft aber exemplarisch Schlaglichter auf Problemlagen bezüglich der Frage, wie das Zusammenleben in den Unterkünften schriftlich geregelt und in der Praxis organisiert ist.
Einblicke in die Organisation des Zusammenlebens in den Unterkünften
Der Alltag in den Gemeinschaftsunterkünften sieht erwartungsgemäß sehr unterschiedlich aus. Er hängt von vielen Faktoren ab, beispielsweise der Lage (Stadt/Land), der räumlichen Ausstattung der Unterkunft (Einzel/Mehrbettzimmer, sanitäre Einrichtungen), den alltäglichen Tätigkeiten der Bewohnerschaft (Arbeit / Schule / Beschäftigungslosigkeit) oder dem Personalschlüssel.
Große Unterschiede in der Organisation des Unterkunftsalltags
Die Organisation des Alltags in der Unterkunft bzw. das Verhältnis zwischen Personal und Bewohner_innen wird von den Interviewpartner_innen als sehr unterschiedlich beschrieben. Dies betrifft zum Beispiel die Frage, ob und unter welchen Umständen das Personal die Privaträume der Bewohner_innen betreten darf. So werden in den Interviews Fälle geschildert, in denen das Personal regelmäßige anlasslose Zimmerkontrollen durchführt (für ähnliche Beispiele siehe auch: Muy 2016; Pieper 2013). Dabei verdeutlichen die Interviewpartner_innen, dass der Ablauf dieser Zimmerkontrollen sehr unterschiedlich sein kann: teilweise werden die Kontrollen angekündigt, teilweise nicht. Sind die Bewohner_innen nicht anzutreffen, werden die Zimmer in einigen Fällen einfach aufgeschlossen und die Überprüfung findet in ihrer Abwesenheit statt. Es werden Fälle geschildert, in denen das Personal zwar klopft, dann aber die Räume betritt, egal ob es eine Antwort von drinnen gibt. Andere Interviewpartner_innen erläutern allerdings, dass sie die Privatzimmer niemals ohne Einwilligung der jeweiligen Bewohner_innen betreten würden.
Ein weiteres Beispiel ist die Handhabung von Besuchs- bzw. Übernachtungsregelungen. Die Auswertung der Hausordnungen wie auch der Interviews macht deutlich, dass Bewohner_innen üblicherweise keinen Besuch zwischen 22 Uhr und 6 Uhr empfangen dürfen. Ob Besucher_innen in der Unterkunft übernachten dürfen, wird in Hausordnungen unterschiedlich geregelt: teilweise ist dies erlaubt, teilweise verboten.
Große Differenzen gibt es auch bei der Handhabung von An-und Abwesenheit. Einige Interviewpartner_innen schildern regelmäßige Anwesenheitskontrollen. Dies kann täglich oder zum Beispiel einmal wöchentlich sein. Oft wird Anwesenheit über die Ausgabe von Post oder Sozialleistungen kontrolliert. In einigen Unterkünften wird jegliche An- und Abwesenheit über elektronische Erfassungssysteme dokumentiert, in anderen wird die Anwesenheit nie kontrolliert bzw. das Personal gibt an, durch die Präsenz vor Ort einen ausreichenden Überblick darüber zu haben, wer (nicht) anwesend ist. Nicht zuletzt gibt es große Unterschiede bei der Frage, wie lange Bewohner_innen abwesend sein dürfen, bevor sie von der Unterkunftsleitung an die zuständige Behörde als ausgezogen gemeldet werden: Nach Auskunft der Interviewpartner_innen und Analyse der Hausordnungen reicht die Spannbreite hier von einem Tag bis zu drei Monaten.
Personal mit großem Handlungsspielraum: Beispiel Hausverbote / Sanktionierungen
Welche Regeln in den Unterkünften gelten, scheint teilweise davon abhängig zu sein, was der/die entsprechende Mitarbeitende für angemessen hält. Die in der Flüchtlingssozialarbeit Beschäftigten schildern teilweise einen sehr großen Handlungsspielraum und beschreiben sich zuweilen selbst als diejenigen, die entscheiden, welche Regeln gelten.
Der große Handlungsspielraum kann wohlwollend genutzt werden. Er ermöglicht aber auch Machtmissbrauch und Willkür. Die Interviews sowie Studien illustrieren Situationen, in denen das Personal seine Machtposition gegenüber den Bewohner_innen ausspielt, beispielsweise bei Sanktionen des Personals für „Fehlverhalten“ vonseiten der Bewohner_innen.
So werden Hausverbote in einigen Unterkünften willkürlich und aus Anlässen ausgesprochen, die einen Verlust des Unterkunftsplatzes nicht rechtfertigen – etwa weil Bewohner_innen ihre Zimmer nicht saubermachen (Pieper 2013) oder weil sie wiederholt ihr Zimmer nicht gelüftet haben (Muy 2016). Auch werden in den Interviews Fälle geschildert, bei denen die Androhung oder Aussprache eines Hausverbots erfolgt, weil dem Personal widersprochen, zu laut ferngesehen, gelacht oder im Zimmer geraucht wurde (für ähnliche Beispiele siehe auch: Pieper 2013).
Zudem variieren Beschreibungen über Sanktionierungen unterhalb der Schwelle des Hausverbots stark: Während einige der befragten Interviewpartner_innen zum Teil drastische und eigenmächtig verhängte Sanktionierungsmaßnahmen als notwendig erachten, sehen andere sich hierzu nicht befugt: „Ich habe null Sanktionsmöglichkeiten“.
So schildern Interviewpartner_innen, dass bei Nichtbeachtung der Hausregeln in einigen Unterkünften Kollektivstrafen für alle Bewohner_innen verhängt werden. Dies bezieht sich insbesondere auf Sauberkeit: stark verschmutzte Gemeinschaftstoiletten werden einfach abgeschlossen, in Küchen der Strom abgestellt oder in Gemeinschaftsessräumen das W-LAN gesperrt (für ähnliche Beispiele siehe: Christ/Meininghaus/Röing 2017). Darüber hinaus beschreiben Interviewpartner_innen, dass Bewohner_innen als Strafmaßnahme bei der Vergabe von Zimmern oder Jobs benachteiligt werden oder ihnen Alkohol bzw. Zigaretten weggenommen werden.
Wie kommt dieser große Handlungsspielraum zustande? Er lässt sich unter anderem damit begründen, dass es wenig schriftliche Regelungen gibt – etwa bezüglich der Aussprache eines Hausverbots in Flüchtlingsunterkünften: Die untersuchten Hausordnungen geben kaum Hinweise darauf, wer (d.h. welches Personal: Hausleitung, Sicherheitspersonal, Sozialdienst), unter welchen Umständen (d.h. für welche Vorfälle: Gewalt, Drogenmissbrauch, Missachtung der Hausordnung) und nach welchem Prozedere (Möglichkeit der Verwarnung, kurzeitiger oder dauerhafter Ausschluss aus der Unterkunft) ein Hausverbot aussprechen darf. Selbst wenn es schriftliche Regeln gibt, waren diese den befragten Interviewpartner_innen teilweise nicht bekannt bzw. sie wurden aus verschiedenen Gründen nicht eingehalten. Ferner sind die untersuchten Hausordnungen nicht unbedingt auf die Situation in den Gemeinschaftsunterkünften zugeschnitten. Zuweilen enthalten sie unpassende Regelungen, die 1:1 aus Hausordnungen für Mietshäuser kopiert worden sind.
Der große Handlungsspielraum ist zusätzlich dadurch begründet, dass es – soweit ersichtlich – keine Rechtsprechung gibt, die sich mit den oben genannten Fragen beschäftigt. Eine der wenigen Ausnahmen bildet ein Urteil des Berliner Verwaltungsgerichts vom März 2017, welches verfügt, dass durch ein Hausverbot keine unfreiwillige Obdachlosigkeit der betroffenen Person entstehen darf. Auch hat sich die Literatur kaum mit dem Thema beschäftigt (Engler 2017 und Hollmann 2003 als Ausnahme).
(Menschen-) Rechtliche Relevanz der Ergebnisse
Diese Einblicke in den Unterkunftsalltag und die Regelungen in den Gemeinschaftsunterkünften haben eine hohe menschenrechtliche Relevanz. Pauschale Besuchs- oder Übernachtungsverbote, wie sie teilweise von den Interviewpartner_innen geschildert werden oder sich in den Hausordnungen finden, sind unverhältnismäßig. Sie verletzen die Bewohner_innen nicht nur in ihrem Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 GG), sondern auch in ihrem Recht auf Schutz der Ehe und Familie (Artikel 6 GG, Artikel 17 UN-Zivilpakt, Artikel 8 Absatz 1 EMRK).
Auch unverhältnismäßige Hausverbote für Bewohner_innen verletzen die betroffene Person in ihrem Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 GG) bzw. ihrem Recht auf angemessene Unterbringung (Artikel 11 Absatz 1 UN-Sozialpakt). Wird die betroffene Person durch das Hausverbot von ihrer Familie getrennt, kann außerdem das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Artikel 17 UN-Zivilpakt, Artikel 8 Absatz 1 EMRK) betroffen sein.
Inwieweit einzelne Rechte der Bewohner_innen durch die oben geschilderten Praktiken und Regelungen in den Unterkünften verletzt sind, lässt sich pauschal nicht beantworten. Hier sind im Einzelfall die Umstände in den Unterkünften sowie die konkrete Situation entscheidend.
Handlungsbedarf
Das Zusammenleben in den Gemeinschaftsunterkünften sowie das Verhältnis Personal- Bewohnerschaft muss an den Grund- und Menschenrechten orientiert sein. Dafür verantwortlich ist in erste Linie der Staat bzw. die für die Unterbringung zuständige Behörde. Für Gemeinschaftsunterkünfte ist dies überwiegend die Kommune. Sie ist auch dann für die Einhaltung der grund- und menschenrechtlichen Standards in den Unterkünften zuständig, wenn sie private Firmen mit der Unterbringung von Geflüchteten beauftragt.
Die für die Unterbringung zuständige Behörde muss nicht nur sicherstellen, dass die schriftlichen Regelungen (zum Beispiel Hausordnungen der GUs) menschenrechtskonform ausgestaltet sind. Sie muss auch deren Umsetzung durch das Personal überwachen sowie Bewohnerschaft und Personal über diese Regelungen in Kenntnis setzen. Nicht zuletzt ist sie auch verantwortlich dafür zu sorgen, dass sich Bewohner_innen bei der Verletzung ihrer Rechte beschweren können.
Hinweise zur Studie
Dieser Beitrag basiert auf dem Berichtsteil „Menschenrechtskonforme Ausgestaltung des Alltags in Gemeinschaftsunterkünften“ (S.45-61), erschienen in: Deutsches Institut für Menschenrechte (2017): Entwicklung der Menschenrechtssituation in Deutschland Juli 2016-Juni 2017. Bericht an den Deutschen Bundestag gemäß § 2 Absatz 5 DIMRG. Berlin. http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/Publikationen/Menschenrechtsbericht_2017/Menschenrechtsbericht_2017.pdf (abgerufen am 08.12.2017)
Das Deutsche Institut für Menschenrechte veröffentlicht im Sommer 2018 eine (verfassungs-)rechtliche Analyse zu einigen der genannten rechtlichen Problemstellungen.