Als Reaktion auf die Fluchtbewegungen nach Europa wurden seit 2015 mehrere wichtige internationale Abkommen zu Flucht und Migration geschlossen: Die New Yorker Erklärung im September 2016 sowie die Globalen Vereinbarungen zu Migration und Flüchtlinge im Dezember 2018. In der Wissenschaft und auch auf unserem FluchtforschungsBlog wurde der Inhalt dieser Abkommen kontrovers diskutiert. David Donoghue war als irischer Botschafter bei den Vereinten Nationen direkt an den Verhandlungen zu der New Yorker Erklärung beteiligt. Seit 2017 ist er im Ruhestand und verfolgt die Verhandlungen und Debatten der globalen Migrations- und Flüchtlingspolitik intensiv. Marcus Engler hat mit ihm ein Interview in Berlin geführt und vom Englischen ins Deutsche übersetzt. Im Interview spricht Donoghue über den Ablauf und Inhalt der Verhandlungen, seine Wahrnehmung öffentlicher Debatten und die Rolle der Wissenschaft.
Worin bestand Ihre Rolle in den Verhandlungen zur New Yorker Erklärung?
Bei der UNO ist es üblich, dass man bei sensiblen und groß angelegten Verhandlungen zwei Botschafter auswählt – einen aus dem Globalen Norden und einen aus dem Globalen Süden. Diese sogenannten co-facilitators leiten die Sitzungen und bereiten die verschiedenen Textentwürfe vor. Man beginnt mit einem Zero Draft. Dann hört man die Reaktionen der Länder, nimmt die Kommentare auf und erstellt einen neuen Entwurf. Im Falle der New Yorker Erklärung habe ich gemeinsam mit Jordanien, einem der Hauptaufnahmestaaten von Flüchtlingen, gearbeitet.
Wie kam es überhaupt zu der New Yorker Erklärung?
Der politische Hintergrund damals war, dass der amerikanische Präsident Barack Obama, seinen europäischen Partnern in der Syrienkrise zu Hilfe kommen wollte. Er war der Meinung, dass man auf globaler Ebene versuchen sollte, ein Abkommen zu vereinbaren, dass für eine bessere und fairere Behandlung von Migranten und Flüchtlingen sorgen würde, gerade bei größeren Bevölkerungsbewegungen.
Auf welchen Personenkreis bezieht sich die New Yorker Erklärung?
Es war das erste Mal, dass das Thema Migration Gegenstand eines globalen Abkommens wurde. In einer Situation wie der Syrienkrise gibt es natürlich mixed flows, da gibt es sowohl Migranten als auch Flüchtlinge im engeren Sinne des Wortes. Daher wollten wir sowohl von Migranten als auch von Flüchtlingen sprechen, aber nicht von Binnenvertriebenen (IDPs). Von Vornherein war klar, dass es keinen Konsens über die Aufnahme von IDPs in die Erklärung geben würde. Russland, China und andere Staaten – vor allem Entwicklungsländer – stellten sich entschlossen dagegen. IDPs seien Sache nationaler Souveränität. Letztlich ist es mir gelungen, einen Absatz in der Text hineinzubekommen, in dem angeregt wird, über die Belange von IDPs weiter nachzudenken. Das war natürlich nicht sehr viel.
Wie war der Ablauf der Verhandlungen?
Man hat im Herbst 2015 beschlossen, dass es ein solches Gipfeltreffen im folgenden September geben würde. Irland und Jordanien wurden im Januar 2016 gebeten, den Vorsitz zu übernehmen. Zunächst waren wir mit Verfahren beschäftigt. Eines der Probleme war die Rolle, die die Zivilgesellschaft bei den Verhandlungen spielen sollte. Um es milde auszudrücken waren nicht alle Mitgliedstaaten einverstanden, dass die Zivilgesellschaft überhaupt eine Rolle haben sollte. Ich als irischer Botschaft war entschlossen dafür. Und mein jordanischer Kollege auch. Wir mussten aber immer auf einen Konsens von 193 Staaten hinwirken. Wir brauchen lange, um eine Formel dafür zu finden, wie die einzelnen NGOs, die bei den Verhandlungen anwesend waren, ausgewählt wurden. Einzelne Mitgliedsstaaten hatten starke Meinungen darüber, wer zugelassen werden sollte und wer nicht. Dann ging es zum Inhalt. Der erste Entwurf war Ende Juni 2016 fertig. Dann hatten wir mehrere Sitzungen, in denen die Staaten auf die Entwürfe reagiert haben. Anfang August, nur etwas mehr als einen Monat später, waren die Verhandlungen abgeschlossen. Ich empfehle das nicht für jede Erklärung, aber es ist machbar.
Sie haben auch die Verhandlungen zu den Zielen für nachhaltige Entwicklung (SDGs) mitgeleitet. Welchen Zusammenhang sehen Sie zwischen diesen und den Abkommen zu Flucht und Migration?
Wir müssen die Umsetzung der New Yorker Erklärung und der beiden globalen Abkommen vor dem breiteren Hintergrund der SDGs sehen. Denn Migration selbst ist ein Mittel, um die Entwicklungsziele zu erreichen. Es ist ein Querschnittsthema oder sollte es sein. Die SDGs wurden im September 2015 verabschiedet, mit dem Hinweis „leaving no one behind“. Die New Yorker Erklärung, ein Jahr später, war die erste große Bewährungsprobe, ob man das ernst meint oder nicht.
Wie kam es dann von der New Yorker Erklärung zu den beiden Globalen Pakten?
Es wurde immer verstanden, dass die New Yorker Erklärung eine Art Erklärung von Grundprinzipien ist, die von allen Ländern akzeptiert werden. Unser Hauptanliegen war es dann, einen operativen Plan für künftige große Vertreibungskrisen vorzulegen. Der ursprüngliche Plan war, einen globalen Flüchtlingspakt direkt an die New Yorker Erklärung anzuhängen. Dieses Vorhaben geriet jedoch in Schwierigkeiten, weil es zwei große Fraktionen bei den Verhandlungen gab. Auf der eine Seite standen überwiegend afrikanische Länder, die den Interessen von MigrantInnen Vorrang einräumten. Auf der anderen Seite tendierten v.a. die USA und die Europäer dazu, Flüchtlingsinteressen in den Vordergrund zu stellen. Insbesondere die afrikanischen Länder befürchteten, dass die USA am Ende gegen ein Abkommen für MigrantInnen sein würden. Daher forderten sie, dass die beiden globalen Pakte gemeinsam und gleichzeitig entwickelt werden müssten.
Wie haben Sie diesen Konflikt aufgelöst?
Wir haben einen Kompromiss gefunden, wonach ein Operationsplan, den wir CRRF – umfassender Rahmenplan für Flüchtlingshilfemaßnahmen (engl. Comprehensive Refugee Response Framework) – nannten, der New Yorker Erklärung beigefügt wurde. Und es wurde vereinbart, dass im Herbst 2018 jeweils ein Abkommen für Flüchtlinge (Global Compact on Refugees, GCR) und eines für MigrantInnen (Global Compact on Migration, GCM) verabschiedet werden sollten. Während der Migrationspakt zwischen 193 Mitgliedsstaaten – mit Hilfe der co-facilitators Schweiz und Mexiko – ausgehandelt wurde, war der Flüchtlingspakt Gegenstand von „Konsultationen“, die vom UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) geleitet wurden. Diese ähnelten letztendlich den Verhandlungen, waren aber nicht genau dasselbe. Dieser Unterschied hatte mit der Sorge verschiedener Akteure zu tun, dass die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 (GFK) nicht im Rahmen einer UN-Verhandlung geöffnet werden sollte. Der CRRF kann als ein erster Entwurf dessen angesehen werden, was dann zum Flüchtlingspakt wurde. Und wie Sie sehen können, ist er tatsächlich im Flüchtlingspakt enthalten, zusammen mit einem Aktionsplan.
Welche Befürchtungen gab es im Hinblick auf die Öffnung der Genfer Flüchtlingskonvention genau?
Eine Sorge vieler Länder und des UNHCR war, dass eine neue Kategorie von so etwas wie ZwangsmigrantInnen oder gefährdeten MigrantInnen oder NotmigrantInnen eingeführt würde, die das Problem von Menschen angehen würde, die internationalen Schutz benötigen, ihn aber nicht erhalten, weil sie nicht unter die Bestimmungen der Konvention von 1951 fallen. Sicherlich hoffte die Zivilgesellschaft auf eine solche Entwicklung. Bei den Verhandlungen war man der Meinung, dass wir nicht versuchen sollten, die GFK wieder zu öffnen. Insbesondere befürchteten einige Vertreter des UNHCR, dass die derzeit verfügbaren begrenzten Mittel für GFK-Flüchtlinge, weiter gekürzt werden könnten, wenn es eine neue Gruppe gäbe, deren Unterstützung ebenfalls finanziert werden müsste. Vor dem Hintergrund der begrenzten Ressourcen kann man sagen, dass die meisten Mitgliedstaaten diese Bedenken verstanden haben.
Aus heutiger Sicht erscheint es etwas überraschend, dass im September 2016 alle 193 Mitgliedsstaaten die New Yorker Erklärung angenommen haben.
Die politische Atmosphäre war 2016 viel entspannter als 2018. Wir hatten immer noch Obama im Weißen Haus. Ich sage nicht, dass mit den Amerikanern alles einfach war, das war es nicht. Aber im Großen und Ganzen hatte Obama alle richtigen Instinkte. Innerhalb Europas gab es noch eine einzige EU-Position. Selbst Ungarn hatte nichts gegen die New Yorker Erklärung einzuwenden. In Teilen Europas schlich sich der Populismus zwar bereits ein. In den UN-Verhandlungen war dies aber noch nicht zu spüren. Wir hatten im Juli 2016, als das Dokument fertig gestellt wurde, Glück, dass die Sterne besser ausgerichtet waren als heute.
Wo sehen Sie konkrete Unterschiede?
So mussten wir beispielsweise in den New Yorker Erklärung keinen Hinweis darauf einfügen, dass dieses Abkommen nicht rechtsverbindlich ist. Jeder wusste, dass solche Vereinbarungen fast nie rechtsverbindlich sind. Das Pariser Klimaabkommen enthält einige Teile, die rechtlich bindend sind. Aber im Allgemeinen sind UN-Abkommen nur politisch bindend. Im Migrationspakt war es jedoch politisch notwendig, ständig darauf hinzuweisen. Ein weiterer sensibler Punkt in den GCM-Verhandlungen war der Unterschied zwischen regulärer und irregulärer Migration. Wir hatten weniger Probleme damit. Ja, es war da, aber es kam nicht mit der Frequenz, mit der es später aufkam. Wir konnten die Menschenrechtsaspekte hervorheben. Es gab viele starke politische Signale. Und die Sicherheitsdimension war in der New Yorker Erklärung wirklich sehr im Hintergrund. Es ist jetzt viel offensichtlicher.
Eine häufige Kritik an internationalen Vereinbarungen ist es, dass sie zu wenig verbindlich sind und weitgehend folgenlos bleiben. Wie sehen Sie das?
Ich hätte mir in der New Yorker Erklärung einen Mechanismus zur fairen Verteilung von Verantwortung gewünscht. Ich wollte über die bloße Aussage hinausgehen, dass wir die Verantwortung teilen werden. Das war schon schwierig genug. Ich hatte mir vorgestellt, dass es eine konkrete Regelung geben könnte, wonach etwa zu Beginn einer größeren Krise alle relevanten Staaten zusammentreffen würden, um zu versuchen, eine vernünftige Arbeitsteilung zu vereinbaren. Es könnte eine einzelne Konferenz sein. Ich wollte etwas Konkretes. Ich hatte sogar eine Passage in dem Entwurfstext, aber diese hielt nicht lange, weil zu viele Länder sagten: Nein, wir werden uns nicht so die Hände binden.
Auch über den Begriff der Verantwortungsteilung wird immer wieder gestritten.
Vor allem die USA und die europäischen Länder wollten, dass das Konzept der Verantwortungsteilung akzeptiert wird. Sie waren der Meinung, dass die Herausforderungen im Zusammenhang mit Migration und Flüchtlingen globale Herausforderungen waren, dass es eine Aufteilung zwischen allen Ländern der Welt geben sollte. Andere Länder wie Russland und China bevorzugten das Konzept der Lastenteilung. Was dahinter steckt, war meiner Meinung nach, dass sie mit dem Finger auf Länder wie die USA zeigen wollten. Nach Ansicht Russlands, Chinas und anderer Länder hatte die Irak-Intervention die Region destabilisiert, was schließlich zu dem massiven Exodus in den Jahren 2015 und 2016 führte. Ihr Argument war, dass das Konzept Lastenverteilung angemessener sei, wobei die USA und die europäischen Länder den größeren Teil der Lasten übernehmen sollten. Ein dritter Weg nach vorn war die Formulierung „internationale Zusammenarbeit“, die in der GFK enthalten ist. Da ich eine Entwurfslösung finden musste, die alle glücklich machte, habe ich einen Absatz erstellt, in dem alle drei Konzepte kombiniert werden.
Eine konkrete Form von Verantwortungsteilung ist Resettlement.
Wir mussten in der Erklärung ein Ziel für die Zahl der zur Verfügung gestellten Umsiedlungsplätze fixieren. Es gab zwei Möglichkeiten. Entweder verpflichten sich alle Staaten, zehn Prozent der globalen Flüchtlinge umzusiedeln. Oder wir würden uns verpflichten, den vom UNHCR ermittelten jährlichen Resettlement-Bedarf zu decken. Wir haben uns für die zweite Variante entschieden, die zahlenmäßig schwächer ist. Das ist immer noch eine riesige Zahl, verglichen mit der Praxis. Aber offen gesagt, auch das ist bei Weitem nicht erreicht worden. Damals sagte die Zivilgesellschaft: Es ist schade, dass es nicht die erste der beiden Optionen sein konnte. Aber wir mussten einen Konsens finden. Und es war klar aus den Reaktionen einiger Länder, vor allem in Europa, dass das die erste Option viel zu ehrgeizig war.
In der öffentlichen Debatte gab es einige Verwirrung über den Begriff Compact (Pakt). Wie kam es dazu?
Es war nicht meine Idee. Es war bereits in einem Bericht des Generalsekretärs erwähnt worden. Die Menschen stellen sich vor, dass es einen besonderen Grund gibt, warum das Wort Pakt verwendet wurde. Es gab keinen. Wir hätten es ebenso gut Abkommen über Migration bzw. Flüchtlinge nennen können.
Wie beurteilen Sie die Debatten im Vorfeld der Verabschiedung des Migrationspaktes?
Es ist bedauerlich, dass Ungarn die Möglichkeit erhielt, andere Länder zu mobilisieren. Das Dokument, der Migrationspakt, wurde im Juli letzten Jahres vereinbart und der Gipfel in Marrakesch fand erst im Dezember statt. Ich denke, wenn der Gipfel früher stattgefunden hätte, wäre weniger Zeit für diese Mobilisierung geblieben. Es begann, ein innenpolitisches Momentum auf eine Weise zu erhalten, die wir bei der New Yorker Erklärung nicht hatten. Ich war in Marrakesch und muss sagen, es war schade, dass das halbe Dutzend Länder, die sich schließlich enthalten oder dagegen gestimmt haben, die Schlagzeilen dominiert haben. Denn man muss sich die große Zahl der Länder vor Augen halten, die diesem Vertrag zugestimmt haben. Ich denke, der Migrationspakt ist ein sehr gutes Dokument.
Waren das nur Missverständnisse?
Ich muss sagen, dass es in den Wochen vor dem Gipfel von Marrakesch schwierig war, zu verstehen, wie Regierungen die Natur des Migrationspaktes wirklich missverstanden haben konnten. In dem Text wurde unmissverständlich klargestellt, dass er nicht rechtsverbindlich ist. Es gab ein Dutzend Referenzen, die über den gesamten Text verteilt waren. Noch wichtiger ist, dass es sich bei der Liste der 23 Ziele um ein Menü mit Optionen handelt. Die Mitgliedstaaten können einige der Ziele umsetzen, sind jedoch absolut nicht verpflichtet, alle Punkte umzusetzen. Deshalb war es für mich schwer zu verstehen, wie es zu einem echten Missverständnis kommen konnte. Ich hoffe, sobald sich die Angst ein wenig gelegt hat, erkennen die Leute, dass es eine Menge Potential im Migrationspakt gibt.
Wie sehen Sie die Zukunft des Migrationspaktes?
Ich bin ein wenig beunruhigt über die Regelungen für die Follow-up-Überprüfung des Migrationspakts. Wir werden das erste Treffen des internationalen Forums zur Überprüfung nicht vor 2022 haben. Und hier besteht die Gefahr, dass die Dynamik nachlässt. Es gibt natürlich auch andere Foren, wie das Global Forum on Migration and Development (GFMD), das neu eingerichtete UN-Migrations-Netzwerk oder die Dialoge bei der Internationalen Organisation für Migration (IOM). Ich persönlich lege Wert darauf, dass die Länder, in der Zwischenzeit die SDG-Maschinerie nutzen und zeigen, was sie zur Umsetzung der New Yorker Erklärung und beiden Compacts tun.
Und der Flüchtlingspakt?
Der Flüchtlingspakt würde immer einfacher sein, weil er vielleicht weniger umstritten war, und weil er unter der Kontrolle des UNHCR stand. Der UNHCR hat gute Arbeit geleistet. Nun besteht die Herausforderung für den UNHCR darin, Zusagen zu erhalten, sowohl in Bezug auf politische Veränderungen als auch auf die Ressourcen für das globale Flüchtlingsforum im Dezember. Das ist die große Aufgabe für sie in diesem Jahr. Was mir an dem Flüchtlingspakt gefällt: Es gibt Institutionen, die eingerichtet werden müssen, es gibt ein ganzes Arbeitsprogramm.
Welche Rolle spielt die Wissenschaft?
Während der Verhandlungen über die New Yorker Erklärung haben Forscher und Wissenschaftler recht detaillierte Vorschläge eingebracht. Ich als co-facilitator war sehr froh, diese Vorschläge zu erhalten, und habe hier und da versucht, sie zu aufzunehmen. Ich hoffe sehr, dass die wissenschaftliche Gemeinschaft, die die Migrations- und Flüchtlingsverhandlungen unterstützt, aktiv und engagiert bleibt und weiterhin Regierungen und die UNO mit Ideen versorgen wird. Nur so können wir Vereinbarungen entwickeln, die für Migranten und Flüchtlinge vor Ort wirklich etwas bewirken.