Die luxemburgische Ratspräsidentschaft hat im Juli einen neuen Vorschlag für eine EU-weite Liste sicherer Herkunftsstaaten vorgelegt. Während frühere Versuche u.a. daran scheiterten, dass es keine rechtliche Handlungsgrundlage gab, scheint es jetzt einen Weg durch die Hintertür zu geben: mithilfe des Europäischen Asylunterstützungsbüros soll den Mitgliedsstaaten „geholfen“ werden, eine vorerst informelle gemeinsame Liste zu erarbeiten.
In meinem letzten Blogbeitrag schrieb ich über die deutsche Regelung zu sicheren Herkunftsstaaten im europäischen Vergleich. Die Einstufung eines Herkunftslandes als sicher bedeutet, dass für AsylbewerberInnen aus bestimmten (als sicher eingestuften) Herkunftsländern eine Sicherheitsvermutung gilt. Damit können ihre Anträge im Schnellverfahren und verbunden mit weniger Rechtsgarantien behandelt werden. In Deutschland beruht eine solche Regelung auf §29a des Asylverfahrensgesetzes.
Aktuelle Diskussionen in Deutschland
Im Moment gibt es Vorschläge, AsylbewerberInnen aus sicheren Herkunftsländern gesondert unterzubringen. So schlägt die bayerische Regierung gesonderte, grenznahe Aufnahmeeinrichtungen vor, die eine schnelle Abschiebung der Asylbewerber erlauben würden. Dabei stößt der Vorschlag auf heftige Kritik bei den anderen Parteien, und das Deutsche Institut für Menschenrechte argumentiert, dass solch eine Regelung gegen das menschenrechtliche Diskriminierungsverbot verstößt.
Des Weiteren mehren sich die Stimmen, dass die Einstufung von Herkunftsländern als sicher nicht den gewünschten Effekt hat. Das erste Versprechen – eine signifikante Verringerung der Asylbewerberzahlen aus den betreffenden Ländern (Serbien, Bosnien und Herzegowina und Mazedonien) – ist nicht zu halten. Die Zahlen sinken nach der Einstufung kaum oder gar nicht. Auch das zweite Versprechen – eine erhebliche Verkürzung der Verfahren – lässt sich nicht beobachten. Tatsächlich verkürzen sich die Asylverfahren nur geringfügig.
Entwicklungen auf europäischer Ebene
Eine erste gemeinsame europäische Rechtsgrundlage wurde mit dem Abschluss der Asylverfahrensrichtlinie 2005 geschaffen. Unter anderem wurden Kriterien festgelegt, nach denen ein Land als sicher eingestuft werden kann. Damals gab es – genau wie vor wenigen Tagen – auch einen Versuch, eine EU-weite Liste sicherer Herkunftsstaaten zu definieren.
Mehrere Versuche
Der aktuelle Vorschlag der luxemburgischen EU-Ratspräsidentschaft reiht sich in eine Reihe vorheriger Versuche ein, zu einer gemeinsamen europäischen Liste zu kommen. Frühere Versuche waren unter anderem daran gescheitert, dass unter den EU-Mitgliedsländern keine Einigkeit darüber herrschte, welche Länder als sicher eingestuft werden sollten. Im Rahmen der Verhandlungen zur ersten Asylverfahrensrichtlinie (2005) waren eine ganze Reihe Herkunftsländer im Gespräch, unter anderem Benin, Botswana, Kap Verde, Ghana, Mali, Chile und Uruguay (siehe hier). Letztlich wurden die Verhandlungen zur ersten Asylverfahrensrichtlinie im Jahre 2005 abgeschlossen – ohne dass es eine Einigung bezüglich der Liste gab. Im Jahr 2008 urteile der Europäische Gerichtshof, dass der EU-Ministerrat ohne das Europäische Parlament nicht über eine solche Liste entscheiden könne (Rechtssache C-133/06). Damit war die Sache erstmal vom Tisch.
Der aktuelle Vorschlag der luxemburgischen Ratspräsidentschaft war zu erwarten. Bereits in der Europäischen Migrationsagenda, vorgelegt von der Europäischen Kommission im Mai 2015, war davon die Rede, dass das Prinzip des sicheren Herkunftsstaates gestärkt werden sollte. Genau dazu war die Kommission auch vom Europäischen Rat aufgefordert worden. In den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 25./26. Mai 2015 ist explizit von einer möglichen Erstellung einer gemeinsamen EU-Liste sicherer Herkunftsstaaten die Rede. Im aktuellen Vorschlag geht es vorranging um die Einstufung der Westbalkanländer (Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien) als sichere Herkunftsstaaten. Denn in den letzten Jahren waren die Asylbewerberzahlen aus diesen Ländern in einigen EU-Staaten enorm angestiegen. Dieser Anstieg hatte zur Einstufung dieser Länder als „sicher“ in einigen wenigen EU-Staaten geführt (u.a. in Ungarn vor wenigen Tagen). In Deutschland wurden im September 2014 Serbien, Bosnien-Herzegowina und Mazedonien als sicher eingestuft, wobei der deutsche Gesetzentwurf für viel Kritik gesorgt hatte (eine Zusammenfassung und Einordnung der Debatte findet sich hier).
Fragwürdige Entscheidungsgrundlage
Unabhängig von der Argumentation pro/kontra sichere Herkunftsstaatenregelung, gibt es ein grundlegendes Problem mit dem aktuellen Vorstoß der luxemburgischen Ratspräsidentschaft: die Entscheidungsgrundlage, auf welcher eine solche gemeinsame Liste sicherer Herkunftsstaaten beruhen sollte. Mit dem aktuell geltenden EU-Recht gibt es im Moment keine Möglichkeit, eine verbindliche EU-weite Liste sicherer Herkunftsstaaten zu verabschieden. Die neuverhandelte Asylverfahrensrichtlinie aus dem Jahre 2013 sieht die Verabschiedung einer gemeinsamen Liste sicherer Herkunftsländer nicht mehr vor (im Gegensatz zur ersten Asylverfahrensrichtlinie von 2005). Damit stellt sich die Frage, wie der Europäische Rat die Verwirklichung einer gemeinsamen europäischen Liste anstrebt.
Aufschluss darüber gibt ein Informationspapier des Europäischen Rates vom Juli 2015: Kurzfristig wird eine Koordinierung der nationalen Herkunftsstaatenregelungen angestrebt, mit dem Ziel, diese europaweit zu harmonisieren. Federführend bei dieser Koordination ist das Europäische Asylunterstützungsbüro EASO. Mittelfristig wird die Europäische Kommission damit beauftragt zu prüfen, welche rechtlichen Möglichkeiten es gibt, doch noch eine verbindliche, EU-weite Liste sicherer Herkunftsstaaten zu verabschieden.
Vor allem das kurzfristige Ziel erscheint höchst fragwürdig: Die informelle Koordinierung nationaler Asylpolitiken (in diesem Falle Regelungen zu sicheren Herkunftsstaaten) wird federführend von EASO übernommen. Das Informationspapier des Europäischen Rates nennt auch explizit die Akteure, die an dem Koordinierungsprozess beteiligt werden: Mitgliedsstaaten, die Europäische Kommission und das UN-Flüchtlingshilfswerk UNHCR. Während das Europäische Parlament lediglich informiert wird, scheint es keine Rolle für die Zivilgesellschaft zu geben (für frühere Kritik an EASO und ihrem Umgang mit der Zivilgesellschaft, siehe z.B. EASO Monitor).
Klares Ziel des Koordinationsprozesses ist es, zu einer Einigung zu kommen, welche Herkunftsländer als sicher eingestuft werden können. Da man sich auf offiziellem, europäischem Weg (im Rahmen der Verhandlungen zu den Asylverfahrensrichtlinien) nicht einigen konnte, wird es nun – höchstwahrscheinlich – einen Weg durch die Hintertür geben. Es ist leider absehbar, dass am Ende dieses „Koordinationsprozesses“ eine EU-weite gemeinsame Liste sicherer Herkunftsstaaten stehen wird. Diese ist natürlich nicht nur aus demokratischer Sicht höchst fragwürdig, sondern vor allem auch hinsichtlich ihres Inhalts.