Europäische Flüchtlingspolitik: Und sie bewegt sich doch

Die jüngsten Beschlüsse des Europäischen Rates zur innereuropäischen Umverteilung von Flüchtlingen und zum Resettlement stellen einen Durchbruch in der europäischen Flüchtlingspolitik dar. Eine wesentliche Triebfeder sind Flüchtlingskatastrophen, die die politischen Eliten öffentlich unter Druck setzen. Angesichts der enormen Herausforderungen vor denen das europäische Asylsystem derzeit steht, sind weitere Schritte dringend erforderlich.

 „Die ganze Welt soll sehen, was geschehen ist… [so]dass diejenigen, die vorgeben, nichts gesehen zu haben, damit aufhören“.

Der italienische Ministerpräsident Matteo Renzi im Mai 2015 als er nach dem erneuten Widerstand einiger EU-Staaten gegen eine verbindliche Verantwortungsteilung für Flüchtlinge ankündigte, das im April 2015 gesunkene Flüchtlingsboot mit 500-600 Leichen bergen zu lassen.

Kernherausforderungen: Sichere Zugangswege nach Europa und innereuropäische Verantwortungsteilung

Die Europäische Flüchtlingspolitik ist in den vergangenen Jahren zu Recht vielfach kritisiert worden. Angesichts anhaltender Konflikte an den Rändern des Kontinents, historisch hoher Flüchtlingszahlen und zunehmender Todesfälle von Flüchtlingen auf dem Weg nach Europa haben die politischen Entscheidungsträger der EU keine adäquaten Antworten angeboten. Insbesondere in zwei zentralen Fragen gab es keinen Fortschritt:

1. die Einrichtung sicherer und legaler Zugangswege nach Europa, z.B. über die dauerhafte Neuansiedlung (Resettlement) oder temporäre Aufnahmeprogramme, und
2. die angemessene innereuropäische Verantwortungsteilung für Flüchtlinge, z.B. durch die Umverteilung von Flüchtlingen, finanzielle Ausgleichsmechanismen oder logistische Hilfe.

Beide Fragen sind inhaltlich verknüpft: Zum einen kann die Europäische Union (EU) insgesamt mehr Flüchtlinge aufnehmen (in den Worten von Hatton: eine größere Menge des Public Goods der Schutzgewährung bereitstellen), je mehr europäische Staaten bzw. die Gesellschaften sich daran beteiligen. Zum anderen steigt die Wahrscheinlichkeit dafür, dass ein Mitgliedsstaat seine Aufnahmestandards hoch und seine Grenzen offen hält (bzw. aktiv mehr Flüchtlinge aufnimmt), wenn er sicher sein kann, dass die Verantwortung in Zeiten hoher Flüchtlingszahlen europaweit geteilt wird.

Keine Lösungen bei zweiter Phase des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems

Während des groß angelegten Reformprojekts der EU-Flüchtlingspolitik der letzten Jahre, der sog. zweiten Phase des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS), wurde keine Einigung in diesen beiden zentralen Fragen erzielt. Jedoch gibt es seit mehreren Jahren Zeit ein Bewusstsein unter der Europäischen Kommission und vielen Regierungen, dass das aktuelle Zuständigkeitssystem für Asylbewerber (Dublin) reformiert und um einen Ausgleichsmechanismus ergänzt werden sollte. Von 2009 bis 2012 wurde dies im Rahmen eines Pilotprojekts auch praktisch erprobt, als einige Hundert Flüchtlinge aus Malta in andere europäische Staaten umgesiedelt wurden. Am Ende der GEAS-II-Verhandlungen wurde allerdings nur ein unverbindlicher Frühwarnmechanismus eingeführt (Dublin-III-Verordnung, Art. 33), der Fälle eines kompletten Zusammenbruchs des Asylsystems wie in Griechenland verhindern soll.

2013 wurde zudem ein sog. Relocation-Forum eingerichtet, bei dem Staaten auf freiwilliger Basis und mit finanzieller Unterstützung der EU Flüchtlinge aus anderen EU-Staaten übernehmen sollten. Auch bei der Neuansiedlung von Flüchtlingen gibt es seit 2012 zwar einen europäischen Rahmen, der allerdings ebenso auf freiwilliger Basis (bei Co-Finanzierung aus EU-Mitteln) und mit äußerst geringer Resonanz bei den Mitgliedstaaten verläuft. Denn von 2012 bis 2014 wurden EU-weit nur rund 5.000 Flüchtlinge neuangesiedelt. Entscheidender Blockierer in diesen Fragen war eine Reihe von Mitgliedstaaten im Europäischen Rat – darunter das Vereinigte Königreich, Spanien und die osteuropäischen Staaten, während die EU-Kommission und das EU-Parlament für durchaus weitergehende und stärker verpflichtende Lösungen plädierten.

Diese zögerlichen Entwicklungen stehen im Kontrast zu den Flüchtlingsbewegungen. Die Tragödie von Lampedusa am 3. Oktober 2013, als rund 400 Flüchtlinge starben, erschütterte Politik und Öffentlichkeit nachhaltig. Zahlreiche hochrangige Politiker äußerten sich öffentlich, etwa der damalige Kommissionpräsident Barroso. Tenor war: Das Sterben vor den Toren Europas müsse beendet werden. Die Bilder von Särgen mit Flüchtlingen gingen um die Welt. Es gab jedoch zunächst keine Einigkeit über die zu treffenden Maßnahmen. Die EU-Innenminister verständigten sich wenige Tage nach der Katastrophe lediglich auf die Einrichtung einer „Task Force Mediterranean“, die Lösungen erarbeiten sollte. Doch der politische Streit zwischen den Staaten über die Verteilung der Verantwortung und der Kosten hielt an und ein Jahr nach „Lampedusa“ gab es noch immer keine Fortschritte in den zentralen Fragen.

Die Zahl der Flüchtlinge, die das Mittelmeer überquerten und auch die der Toten stieg weiter an. Dabei verteilte sich die Zahl der Toten auf zahlreiche Unglücke mit weniger Toten, wodurch eine der Ereignisse von Lampedusa vergleichbare öffentliche Aufmerksamkeit ausblieb und der Druck auf die politischen Entscheidungsträger zumindest nicht weiter zunahm. Hiervon gab es eine Ausnahme: die Havarie vom 10. September 2014, bei der rund 500 Migranten ihr Leben verloren. Berichten von Überlebenden zufolge handelte es sich dabei nicht um einen Unfall, sondern um vorsätzliches Handeln von Schleppern. Diese sollen ein Boot mit Flüchtlingen absichtlich gerammt und versenkt haben, nachdem sich die Flüchtlinge geweigert hatten, auf ein kleineres und unsicheres Boot umzusteigen. Aufgrund dieser besonderen Umstände führte dieses Unglück nicht zu einer neuen humanitären Initiative, sondern hatte vor allem Forderungen nach einem entschiedeneren Kampf gegen Schlepper zur Folge.

Das Ende des Stillstands und Offensive der EU-Kommission

Bewegung in die europäische Flüchtlingspolitik kam erst nach einer weiteren Flüchtlingstragödie von bis dahin unbekanntem Ausmaß. Als im April 2015 innerhalb weniger Tage mehr als 1.000 Flüchtlinge bei zwei Schiffsunglücken starben, geriet die europäische Politik erneut unter erheblichen Druck. Zu der bis dahin unerreichten Zahl von Toten bei einer einzelnen Tragödie kam die Kumulation der Schiffsunglücke, die Umstände (eher ein Unfall) sowie die hohe Wahrscheinlichkeit weiterer Unglücke, da der Hauptzeitraum für Mittelmeerüberquerungen in diesem Jahr erst begonnen hatte. Auf einem aus Anlass des Unglücks einberufenen Sondergipfel am 23. April bekräftigten die europäischen Staatschefs zunächst aber nur die bereits bekannten Maßnahmen der Schlepperbekämpfung und des Grenzschutzes. In dem vom Rat verabschiedeten Zehn-Punkte-Plan wurden auch die innereuropäische Umverteilung (Relocation) und Resettlement erwähnt, allerdings ohne konkrete Zahlen zu nennen und wieder auf freiwilliger Basis.

Die Beschlüsse der Regierungschefs stießen auf heftige Kritik. Aber dieses Mal nicht nur bei Flüchtlingsorganisationen und in der medialen Öffentlichkeit. Bemerkenswert war, dass auch EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker die Mitgliedstaaten öffentlich kritisierte. Drei Wochen später legte die EU-Kommission eine „Europäische Agenda für Migration“ vor, die die strategischen Leitlinien der Migrationspolitik für die kommenden Jahre enthält. In dieser Agenda konkretisierte die Kommission die bisher diskutierten Vorschläge, und in einigen Punkten, insbesondere bezüglich der hier interessierenden Fragen, ging die EU-Kommission deutlich über die bisherige Beschlusslage hinaus. Während sie in der Vergangenheit zurückhaltend agierte, wagte sich die Kommission nun aus der Deckung und nutze das erneute Gelegenheitsfenster.

Erstmalig berief sie sich auf den in Artikel 78 (3) VAEU verankerten Notfallmechanismus, der für den Fall, dass „ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einer Notlage“ geraten, entlastende Maßnahmen beinhalten kann. Konkret schlug die Kommission ein quotenbasiertes Umverteilungsmodell vor, bei dem jeder Mitgliedstaat basierend auf einem Verteilungsschlüssel (der Wirtschaftskraft, Bevölkerung, Arbeitslosenquote und bereits aufgenommenen Flüchtlinge und Asylbewerber berücksichtigt) einen Anteil aller Asylbewerber in der EU übernehmen sollte. Ende Mai wurden diese Vorschläge weiter detailliert und die Zahlen und Quoten für eine Übernahme von Asylbewerbern aus Italien (24.000) und Griechenland (16.000) in den Jahren 2015 und 2016 angepasst. Zudem kündigte die Kommission in der Agenda an, bis Ende 2015 einen Gesetzesvorschlag für ein verpflichtendes und automatisch ausgelöstes Umverteilungssystem im Falle eines Massenzustroms vorzubereiten. Darüber hinaus empfahl die Kommission die Neuansiedlung von 20.000 Flüchtlingen aus Drittstaaten in den nächsten beiden Jahren (ebenfalls basierend auf dem Verteilungsschlüssel), wozu die Kommission ebenso ein verpflichtendes System ab 2016 erwägt.

Auf ihrem Treffen vom 15./16. Juni 2015 diskutierten die EU-Innenminister die Vorschläge der Kommission, erreichten jedoch keine Einigung. Insbesondere die osteuropäischen Staaten, Spanien und das Vereinigte Königreich machten deutlich, dass sie den Vorschläge der EU-Kommission nicht zustimmen werden, denen zufolge sie deutlich mehr Flüchtlinge aufnehmen sollten als bisher. Sie verwiesen auf eigene sozioökonomische Probleme infolge der Wirtschaftskrise und die mangelnde Aufnahmebereitschaft ihrer jeweiligen Bevölkerung. In osteuropäischen Staaten wurde zudem argumentiert, dass die Fluchtbewegungen in der Verantwortung westeuropäischer Staaten (Kolonialvergangenheit) läge und die Flüchtlinge ohnehin nicht zu ihnen wollten. Für eine innereuropäische Umverteilung sprachen sich hingegen an wichtigen Migrationsrouten liegende Staaten wie Griechenland, Italien und Malta aus. Auch die Regierungen von Staaten mit hohen Asylantragszahlen wie Deutschland, Österreich, Belgien oder Schweden plädierten für eine stärkere Verantwortungsteilung.

Vor diesem Hintergrund kam es auf dem EU-Gipfel am 25./26. Juni 2015 zu einem handfesten Streit zwischen den Staatschefs. Nichtsdestotrotz einigten sie sich auf eine Reihe von Beschlüssen: Der Rat folgte dem Vorschlag der Kommission, 40.000 Asylbewerber aus Griechenland und Italien umzusiedeln sowie 20.000 Flüchtlinge zusätzlich über Resettlement aufzunehmen. In Abweichung zur Kommission sollte dies aber freiwillig und nicht auf Basis des indikatorenbasierten Verteilungsschlüssels erfolgen. Über die konkrete Verteilung musste also verhandelt werden und die Ergebnisse dieser Verhandlungen wurden auf dem Rat der Innenminister vom 20. Juli 2015 vorgestellt. Das Resultat ist ein Kompromiss, bei dem die meisten osteuropäischen Staaten und Spanien deutlich weniger Flüchtlinge aufnehmen als der Verteilungsschlüssel der EU-Kommission vorgesehen hätte (siehe Tabelle). Ungarn und Österreich beteiligen sich unter Verweis auf aktuell hohe Asylantragszahlen nicht an der innereuropäischen Umverteilung. Zunächst wurden nur Zusagen für rund 32.000 innereuropäische Relocation-Plätze und rund 18.000 externe Neuansiedlungsplätze erreicht. Bis Ende des Jahres will der Rat noch die fehlenden Flüchtlinge umverteilen. Bevor die Maßnahmen umgesetzt werden können, muss allerdings das Europäische Parlament im September zustimmen.

Durchbruch oder Scheinlösung?

Für eine abschließende Bewertung der Beschlüsse ist es noch zu früh. Zunächst bleibt abzuwarten, ob die Mitgliedstaaten ihr Versprechen auch einlösen bzw. inwiefern bereits zuvor angekündigte nationale Aufnahmeaktionen gegengerechnet werden. Man kann einwenden, dass die von der EU-Kommission vorgeschlagenen Kontingente gering sind, nicht nur angesichts der hohen Zahlen in Italien und Griechenland ankommender und in außereuropäischen Erstaufnahmestaaten lebender Flüchtlinge, aber auch im historischen Vergleich. Obgleich vieles auf Freiwilligkeit basiert sind sie aber im Lichte der Diskussion der vergangenen Jahre und der zögerlichen Haltung vieler Mitgliedstaaten ein beachtlicher Schritt. Nie zuvor haben die EU-Mitgliedstaaten einen vergleichbaren Beschluss gefasst und noch vor wenigen Monaten konnte damit nicht gerechnet werden. Klar ist, dass die Beschlüsse – auch bei einer konsequenten Umsetzung – keine ausreichende Antwort auf die aktuellen Herausforderungen darstellen. Angesichts der weiter ansteigenden Flüchtlingszahlen (und einer Prognose von bis zu 800.000 Asylbewerbern allein in Deutschland im Jahr 2015) wird die Debatte um die Verteilung der Verantwortung für Flüchtlinge weiter intensiv geführt. Aufgrund der Dramatik der aktuellen Situation – ein Zurückgehen der Flüchtlingszahlen ist auf absehbare Zeit nicht zu erwarten – sind weitere entschlossene Schritte auf europäischer Ebene erforderlich.

Eine zentrale Frage bei der nun anstehenden innereuropäischen Umverteilung der Asylbewerber wird sein, wie diese Flüchtlinge ausgewählt und auf die Zielstaaten verteilt werden. Hierbei sollten nicht nur die Interessen der Aufnahmestaaten, sondern auch die Ziellandwünsche der Flüchtlinge berücksichtigt werden. Sog. ‚Trading‘-Modelle, bei denen Aufnahmestaaten Flüchtlingskontingente untereinander handeln und sich auch von der Aufnahme von Flüchtlingen freikaufen können, sind dabei mit Skepsis zu betrachten. Abgesehen davon, dass die meisten Staaten vermutlich ähnliche Präferenzen haben, und es somit wenig zu ‚handeln‘ gäbe, würde eine verheerende politische Botschaft an die Flüchtlinge und die Aufnahmegesellschaften gesendet, wenn man sich von Flüchtlingen freikaufen könnte.

Resettlement und Relocation: Vorschlag der Kommission vs. Verhandlungsergebnis im Rat

Quelle: EU-Kommission 2015, eigene Darstellung

Anmerkung: In der Tabelle sind die Aufnahmequoten laut Vorschlag der EU-Kommission vom 28.5.2015 auf Basis des Verteilungsschlüssels sowie das Verhandlungsergebnis im Europäischen Rat vom 20.7.2015 sowohl für die innereuropäische Umverteilung (Relocation) als auch für die Neuansiedlung aus Drittstaaten (Resettlement) dargestellt. *Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich wurden bei der Relocation von der EU-Kommission nicht berücksichtigt, da für diese Staaten gemäß Protokoll 21 und 22 VAEU Ratsbeschlüsse im Bereich der Asylpolitik nicht bindend sind. Diese Staaten können aber teilnehmen, wenn sie wollen (siehe Irland in diesem Fall). Beim Resettlement hatten diese Staaten schon früher ihre Bereitschaft zur Teilnahme erklärt.

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