Jordanien ist aus deutscher Perspektive sowohl als Partnerland der deutschen Nahostpolitik wie auch als Aufnahmeland für Geflüchtete von zentraler Bedeutung. Durch die Darstellung als vermeintlich „sicherer Zufluchtsort für Millionen Flüchtlinge aus der Region“ wird eine Politik legitimiert, die seit dem EU-Jordan Compact von 2016 erhebliche Anstrengungen unternimmt, die jordanische Regierung bei der Versorgung von syrischen Geflüchteten zu unterstützen. Dadurch soll Jordanien politisch stabilisiert und zugleich die Weiterwanderung von Geflüchteten nach Europa verhindert werden. Das Elend, das – wie meine aktuelle Forschung vor Ort zeigt – die Situation der Geflüchteten in Jordanien gleichwohl kennzeichnet, wird in politischen und medialen Diskursen jedoch ausgeblendet. Dies trägt dazu bei, dass die internationale Unterstützung rückläufig ist, was zur weiteren Verschärfung des Elends der Geflüchteten führt.
Keine Integration, sondern auf Dauer gestellte Prekarität
Nach Angaben der jordanischen Regierung halten sich Ende 2023 ca. 1,4 Millionen Geflüchtete in Jordanien auf. Das sind mehr als 10% der Bevölkerung. Knapp 10% leben in Geflüchtetencamps, die weit überwiegende Mehrheit in den Armutsbezirken der Städte, ein kleinerer Teil in informellen Ansiedlungen (Zelten und notdürftigen Hütten) in den ländlichen Regionen. Zentrales Kennzeichen ihrer Situation ist eine zweifache, rechtliche und ökonomische Prekarität.
Denn eine auf Dauer angelegte gesellschaftliche Integration der Geflüchteten ist seitens der jordanischen Regierung nicht angestrebt. Vielmehr wird politisch und rechtlich von einem zeitlich befristeten Aufenthalt, einem „protracted displacement“ ausgegangen. D.h.: Geflüchtete erhalten durch Registrierung beim UNHCR sowie beim Innenministerium einen zeitlich befristeten Duldungsstatus, der jährlich erneuert werden muss. Dieser eröffnet keine Option für ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht. Seit 2019 dürfen neu hinzukommende Geflüchtete zudem nicht mehr registriert werden.
Ca. 90% der Geflüchteten stammen aus Syrien. Ihr Zugang zum formalen Arbeitsmarkt ist von einer befristeten Arbeitserlaubnis abhängig, die nur für gering qualifizierte Tätigkeiten in bestimmten Arbeitsmarktsektoren (v.a. Landwirtschaft, Baugewerbe, industrielle Produktion, Gastronomie) erteilt wird. Die ca. 75.000 beim UNHCR registrierten Geflüchtete aus anderen Ländern (Irak, Jemen, Sudan, Somalia) sind vom legalen Arbeitsmarkt gänzlich ausgeschlossen und damit zur Existenzsicherung auf den informellen Sektor verwiesen. Ca. 50% aller Erwerbstätigen sind in Jordanien in der informellen Ökonomie tätig. Dort greifen keinerlei gesetzlichen Regelungen. Geflüchteten drohen bei Aufdeckung illegalisierter Erwerbstätigkeiten auch Abschiebungen, was bislang jedoch selten praktiziert wird.
Die Notwendigkeit zur Existenzsicherung durch irgendeine Form von Arbeit resultiert in Jordanien daraus, dass Geflüchtete keinerlei staatliche Sozialleistungen erhalten. Ihnen ist – in Abhängigkeit von den verfügbaren Mitteln und von Bedürftigkeitsprüfungen – lediglich Unterstützung durch das World Food Programme sowie ggf. durch den UNHCR und NGOs zugänglich. Geflüchtete in Jordanien haben jedoch Zugang zu schulischer Bildung und zum Gesundheitssystem, sofern sie ihre Kostenanteile finanzieren können.
Dass die Verdienstchancen und die humanitäre Unterstützung vielfach unzureichend sind, wurde im Rahmen meiner Feldforschung unter anderem in einem Gespräch mit geflüchteten Frauen in einer ländlichen Region deutlich. Denn die Frauen betonten, dass Kinderarbeit für ihre Familien zur Sicherung des Lebensunterhaltes schlicht unverzichtbar ist.
Auch Familien, deren Kinder in Jordanien geboren sind, haben keine Möglichkeit, dem Status der befristeten Duldung zu entkommen. Es wird von ca. 200.000 geflüchteten Kindern ausgegangen, die seit 2011 in Jordanien geboren sind. Diese könnten nur dann die Staatsbürgerschaft erwerben, wenn der Vater Jordanier wäre. Seit 2019 ist es dem UNHCR durch die jordanische Regierung zudem nicht mehr erlaubt, neu ankommende Geflüchtete zu registrieren.
Es gibt bislang auch keine verlässlichen Aussagen dazu, was die erhebliche Diskrepanz zwischen den 1,4 Millionen Geflüchteten, von denen die Regierung ausgeht und den aktuell ca. 727.000 erklärt, die beim UNHCR registriert sind. Verwiesen wird diesbezüglich zwar u.a. auf die Verwendung weiterer und engerer Fassung des Flüchtlingsbegriffs durch die Regierung und den UNHCR sowie darauf, dass ökonomisch erfolgreiche Migrant:innen aus Syrien kein Interesse an einer Registrierung als Geflüchtete haben. Diese Faktoren bietet jedoch keine zureichende Erklärung, und Anfragen an das zuständige Ministerium und den UNHCR im Rahmen meiner Forschung haben bislang nicht keine tragfähigen Ergebnisse erzielt.
Keine Auswege
Die Chancen für ein Resettlement sind gering – 2021 konnten nur ca. 4.000 und 2022 nur ca. 6.000 Geflüchtete eine Umsiedlung aus Jordanien in ein anderes Land durch den UNHCR ermöglicht werden, während der Bedarf für 2023 durch den UNHCR auf 86.000 Fälle geschätzt wurde. In den kürzlich verstärkten Initiativen der deutschen Regierung zur Fachkräfteanwerbung in Jordanien sind Geflüchtete als Zielgruppe mit ihren besonderen Bedarfen – dies betrifft insbesondere die spezifischen rechtlichen Voraussetzungen für eine Visa-Erteilung und die Hürden für den Erwerb von Deutschkenntnissen – bislang nicht vorgesehen. Und obwohl im Rahmen des EDU-SYRIA Programms der EU-Stipendien für syrische Geflüchtete für ein Studium an jordanischen Universitäten vergeben werden, bleiben die Stipendiat:innen von qualifizierten Tätigkeiten nach dem Studium in Jordanien ebenso ausgeschlossen wie von einer Fachkräftemigration nach Deutschland. Dies gilt auch für Studiengänge an der German-Jordanian University, einem Vorzeigeprojekt der deutsch-jordanischen Entwicklungszusammenarbeit. Von den dort angesiedelten Studiengängen, die einen verpflichtenden einjährigen Auslandsaufenthalt in Deutschland vorsehen, sind Geflüchtete ausgeschlossen, da sie kein Anrecht auf die erforderlichen Visa haben.
Auswege aus der auf Dauer gestellten ökonomischen und rechtlichen Prekarität sind für die weit überwiegenden Zahl der Geflüchteten verstellt. Dies ist der Fall, weil ihre Perspektive seitens der jordanischen Regierung in der Verhinderung dauerhafter Integration und der Rückkehr in die Herkunftsländer gesehen wird. Der damit gesetzten Rahmenbedingungen werden auch im Kontext der deutsch-jordanischen Entwicklungskooperation nicht in Frage gestellt.
Leben am Rand des Existenzminimums
Es ist bekannt, hinreichend dokumentiert und unstrittig, dass Geflüchtete in Jordanien unter den Bedingungen gravierender Armut, am Rand oder unterhalb des Existenzminiums leben. Einschlägige Daten dazu stellt UNHCR regelmäßig zur Verfügung. Diese zeigen u.a., dass ca. 70% der Geflüchteten in Jordanien auf Kredite angewiesen sind, um ihre Ernährung sicherstellen zu können. Die Situation hat sich auch dadurch verschärft, dass die monatlichen Nahrungsmittelhilfen des World Food Programme (WFP) von 23 Jordanischen Dinar (JoD) auf 15 JoD (knapp über 19€) pro Kopf gekürzt werden mussten. Unterstützung durch UNHCR ist keineswegs für alle Geflüchtete außerhalb der Lager zugänglich, sondern nur für die „die vulnerabelsten und ärmsten Familien“.
Was dies konkret bedeutet, wurde in meiner Forschung u.a. in einem Interview mit vier Geflüchteten deutlich, die in den Armutsgebieten der jordanischen Hauptstadt Amman leben: Drei von ihnen erhalten keinerlei Unterstützung durch UNHCR, obwohl sie beklagen, seit Monaten ihre Miete nicht mehr bezahlen zu können und aufgrund gesundheitlicher Beeinträchtigungen nur begrenzt in der Lage sind, einer Erwerbsarbeit nachzugehen. Bei einem der Anwesenden war dies der Fall, weil er im Irak gefoltert worden war und er sich eine zureichende medizinische Behandlung der Folgeschäden ebenso wenig leisten kann wie ein anderer der Anwesenden aus Syrien, dessen Augenleiden aus Kostengründen unbehandelt bleibt.
Aber selbst dann, wenn trotz der hohen Arbeitslosigkeit, die nach offiziellen Angaben aktuell 22,3% der Gesamtbevölkerung beträgt, ein Vollzeitstelle gefunden wird, ist der Mindestlohn von 260 JoD nicht ausreichend, um den Lebensunterhalt einer Familie zu gewährleisten. Denn dafür werden nach den Berechnungen des UNHCR für einen städtischen Haushalt mit vier Personen über 600 JoD benötigt.
Überleben in den Geflüchtetenlagern
Die Situation der ca. 120.000 Geflüchteten in den Geflüchtetenlagern – davon leben allein über 80.000 gegenwärtig im Lager Zaatari im Norden Jordaniens nahe der Grenze zu Syrien – ist insofern besser, als dort für sie keine Kosten für Unterkunft und Trinkwasser und die Anfahrt zu Schulen entstehen. Das Leben in Zaatari vollzieht sich jedoch in Blechhütten und Containern, die als temporäre Unterkünfte geplant waren und nach Aussage der Verantwortlichen vor Ort dringend renovierungsbedürftig sind. Zureichend Schutz vor der Sommerhitze und der Winterkälte ist dort nicht gegeben. Zwar gibt es asphaltierte Straßen, die Wege zwischen den Unterkünften bestehen jedoch aus festgestampfter Erde.
Dass ein Überleben mit einer Geldzuteilung von 15 JoD pro Person und Monat auch im Lager eigentlich kaum möglich ist, wurde bei einem Vor-Ort-Besuch des Autors im Dezember 2023 in Zaatari auch von einem der Verantwortlichen eingeräumt. Auf die Nachfrage, wie dies gleichwohl möglich ist, waren nur ausweichende Antworten zu erhalten. Gespräche mit Geflüchteten dazu waren bei diesem Besuch nicht möglich, weil die Besuchergruppe, die überwiegend aus Studierenden der German-Jordanian University bestand, durch eine umfangreiche Polizeibegleitung weitgehend abgeschirmt wurde. Ohnehin wird der Zugang zum Camp restriktiv gehandhabt.
Eine Überlebensstrategie sind frühe Heiraten, die den Haushalt der Herkunftsfamilie entlasten. Gegenwärtig wird von Hilfsorganisationen im Lager geschätzt, dass fast 40% der jungen Frauen in Zaatari bereits vor ihrem 18. Geburtstag verheiratet sind.
Vorgezeigt werden Besucher:innen zweifellos interessante Projekte, so etwa ein Förderzentrum mit Schulbildung sowie Koch- und Nähkursen für Frauen und Computerbildung, das von Saudi-Arabien betrieben wird, oder ein Kinder- und Jugendprojekt in südkoreanischer Trägerschaft. Es existieren 32 Schulen und 50 Gemeindezentren. Positive Bilder entstehen auch in der Einkaufsstraße mit zahlreichen von Lagerbewohner:innen betriebenen kleinen Geschäften. Die Enge und das Elend in den Blechhütten bleiben den von der Lagerleitung geführten Besucher:innen dagegen unsichtbar.
Ökonomische und ökologische Grenzen der Belastbarkeit
Eine Aufnahme weiterer Geflüchteter in Jordanien hat der jordanische König wiederkehrend kategorisch ausgeschlossen und betont, dass „die Kapazität Jordaniens, die notwendigen Dienstleistungen für Geflüchtete zu erbringen, unsere Grenzen überschritten hat“. Dafür gibt es – nicht zuletzt angesichts der gravierenden Wasserknappheit, der Arbeitslosigkeit und der hohen Armutsrate innerhalb der einheimischen Bevölkerung – nachvollziehbare Gründe. Für die verbreitete Darstellung der Geflüchtete auch als wirtschaftliche Belastung gibt es bislang jedoch keine empirische Grundlage. Welches Ergebnis eine volkswirtschaftliche Bilanzierung der Fluchtmigration erzielen würde, ist aber aufgrund ihres weitgehenden Ausschlusses vom nationalen System der sozialen Sicherung, ihrer Bedeutung als Arbeitskräfte im Niedriglohnsektor sowie der unzureichenden, aber gleichwohl erheblichen internationalen Unterstützung, durchaus fraglich. Diesbezügliche Daten sind nicht verfügbar. Insider, die hier aus Gründen der Vertraulichkeit nicht genannt werden können, deuten an, dass an einer datenbasierten Infragestellung des Belastungsdiskurses auch kein Interesse besteht, da dies die schwierige politische Balance zwischen Jordanien, den internationalen Organisationen und den entwicklungspolitischen Geberländern gefährden könnte.
Jede Kritik der sehr prekären Situation der Geflüchteten in Jordanien muss berücksichtigen, dass diese nicht zuletzt auch eine Folge der unzureichenden Unterstützung Jordanien durch diejenigen Länder ist, die eine Weiterwanderung von Geflüchteten nach Europa verhindern wollen. Auch diesbezüglich besteht ein Bedarf an Bilanzierungen. Dabei wären nicht nur die Aufwendungen für die Entwicklungszusammenarbeit als Kostenfaktor, sondern auch die ökomischen Effekte des deutsch-jordanischen Handelsbilanzüberschusses von durchschnittlich über 600 Millionen Euro pro Jahr zu berücksichtigen. Ökonomische Argumente werden in den gängigen Debatten der Entwicklungszusammenarbeit und Geflüchtetenpolitik jedoch gewöhnlich nur dann akzentuiert, wenn die Kostenseite betont werden soll.
Die Macht der Illusionen
In Darstellungen der deutsch-jordanischen Entwicklungszusammenarbeit wird mit zweifellos guten Gründen auf die politisch und ökonomisch schwierige Situation des Partnerlandes hingewiesen sowie die Notwendigkeit der deutschen und internationalen Unterstützung betont. Hier, und immer wieder auch in vom Autor geführten Gesprächen mit Vertreter:innen deutscher Institutionen in Jordanien, zeigt sich aber eine Tendenz zur Beschönigung sowohl generell der politischen Situation des Landes als auch der prekären Lage der Geflüchteten. Gerne wird in solchen Gesprächen erwähnt, dass die Lage in anderen Ländern der MENA-Region noch sehr viel schlechter sei, weniger gerne gesprochen wird über die Strukturen eines autoritären Regimes mit einigen demokratischen Elementen und einem ausgebauten Überwachungsapparat, erheblich eingeschränkte Meinungsfreiheit, einen geringen Grad an tatsächlicher rechtlicher Regulierung des Arbeitsmarktes und fehlende politische und gewerkschaftliche Interessenvertretung. Denn die gepflegte Illusion einer vermeintlichen Win-Win-Win-Situation – Deutschland entlastet sich von der Aufnahme weiterer Geflüchteter, Jordanien erhält umfangreiche Unterstützung, Geflüchteten bleibt die gefährliche Reise nach Europa erspart und sie finden akzeptable Lebensbedingungen vor – kann nur um den Preis erheblicher Ausblendungen aufrechterhalten werden.
Vielfältige Probleme nicht zu sehen – und ggf. auch nicht sehen zu wollen – und jedenfalls nicht offen ansprechen zu können, kann in der internationalen politischen Kommunikation zweifellos unverzichtbar sein. Die wissenschaftliche Flucht- und Flüchtlingsforschung steht als Wirklichkeitswissenschaft dagegen vor der Aufgabe, einen unvoreingenommenen Blick auf die Realität der Geflüchteten zu ermöglichen und einzufordern. Diesbezüglich ist auch festzustellen, dass die hier kritisierte Illusion auch durch einen prominenten Vertreter für Fluchtforschung propagiert wurde, der das Scheitern des Modells Jordaniens jedoch inzwischen einräumt.