Dieser Blogbeitrag versucht im Lichte der immer schriller werdenden Debatte zu Zurückweisungen an der deutschen Grenze aus europarechtlicher Sicht einen Blick auf die Voraussetzungen für Kontrollen an den Binnengrenzen zu werfen.
Auch wenn die rechtlichen Argumente in der aktuellen politischen Debatte sowohl bei den Änderungen des Asylgesetzes in Deutschland als auch bei den Diskussionen um Grenzkontrollmaßnahmen oft einfach als wenig relevant oder als „Meinung“ wahrgenommen werden, gibt es doch aus rechtlicher Sicht verbindliche Mindeststandards im europäischen Recht, die nicht unterschritten werden dürfen. Dazu gehört das Verbot der Zurückweisung von Personen an den Binnengrenzen aufgrund der europarechtlichen Vorgaben.
Dieses Verbot, Personen an den Binnengrenzen zurückzuweisen, ist rechtlich wie praktisch sinnvoll und begründet. Für das Gelingen eines europäischen Freizügigkeitsraumes ist es wichtig, dass keine Situation entsteht, in der unklar ist, welcher Mitgliedstaat die Verantwortung für den Aufenthalt einer Person oder dessen Beendigung hat. Unilaterale Maßnahmen fördern die Delegitimierung des gemeinsamen Raumes.
Zur generellen Unzulässigkeit direkter Zurückweisungen
Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass sich das Recht auf ein individuelles Asylverfahren und das Recht auf Zugang zu diesem auf völkerrechtlicher Ebene aus dem flüchtlingsrechtlichen Refoulement-Verbot, vgl. Art 33 der Genfer Flüchtlingskonvention, ergibt, welches gerade eine pauschale Zurückweisung an der Grenze ohne Durchführung einer Prüfung eines Schutzanspruches verbietet. Es sei daran erinnert, dass dieses Rückschiebungsverbot vor dem Hintergrund der Ereignisse des Zweiten Weltkriegs, der Bilder von Auschwitz und der vorhergehenden massenhaften Zurückweisung von jüdischen Deutschen an den Grenzen der übrigen Welt in den völkerrechtlichen Rahmen aufgenommen wurde.
Auch Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) enthält ein Rückschiebungsverbot. Aus dessen vom europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) inzwischen relativ klar strukturierter prozessualer Dimension ergibt sich ganz generell ein Recht auf einen wirksamen und informierten Zugang zu einem individuellen Asylverfahren. Ein Verweis auf andere Staaten ist nur dann rechtmäßig, wenn dort der Zugang zum Verfahren entsprechend gesichert ist. Dies muss gerichtlich effektiv überprüfbar sein (MSS-Entscheidung), was wiederum vorgängig die Aufnahme in den Mitgliedsstaat notwendig macht.
Aus dem völkerrechtlichen Refoulement-Verbot selber folgt daher bereits, dass direkte Zurückweisungen mit diesen Vorgaben nicht zu vereinbaren sind.
Im europäischen Asylrecht sind diese Vorgaben im Übrigen im Sekundärrecht durch das in Art. 21 Abs. 1 der sog. Qualifikationsrichtlinie (QRL) enthaltenen Refoulement-Verbot festgeschrieben und zusätzlich im Primärrecht durch das Recht auf Asyl in Art. 18 der Europäischen Grundrechtecharta (GRC) und das Refoulementverbot in Art. 19 Abs. 2 GRC abgesichert.
Auch in einer Situation, in der im Schengen-Raum (möglicherweise) ein anderer Staat für das Asylverfahren oder für die Durchsetzung der Ausreisepflicht zuständig ist, muss dieser Staat der Aufnahme zustimmen. Ohne eine solche Zustimmung, die auch in einem Schweigen auf eine Anfrage bestehen kann, darf eine Überstellung oder ein Transfer (also auch eine Zurückweisung) nicht durchgeführt werden. Dies gilt sowohl für Dublin-Verfahren als auch für die Durchsetzung einer rechtskräftigen negativen Entscheidung, die die Ausreisepflicht begründet. Europarechtlich können also Zurückweisungen an der Binnengrenze nur im Einverständnis mit dem zuständigen Mitgliedstaat erfolgen. Dieser muss zudem der Aufnahme explizit zustimmen.
Zur Unzulässigkeit von Zurückweisungen an den Binnengrenzen
Neben der – nicht nur wegen des Vorrangs des Europarechts – (rechtlich falschen) Behauptung, das deutsche Recht postuliere eine Zurückweisungspflicht an der Grenze, wird zunehmend im politischen Raum postuliert, es gäbe eine Zurückweisungsmöglichkeit nach europäischem Recht. Eine solche Zurückweisungsmöglichkeit an der Binnengrenze müsste in Einklang mit dem Schengener Grenzkodex (SGK) stehen, da dieser die Kontrollen an den Binnengrenzen (und an den Außengrenzen) regelt. Im Folgenden soll überprüft werden, ob diese Möglichkeit überhaupt im SGK vorgesehen bzw. enthalten ist. Voraussetzung hierfür wäre zunächst, dass vorübergehende Grenzkontrollen zum Zwecke der Zurückweisung an der Grenze eingeführt werden könnten.
Gemäß Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex (SGK) kann ein Mitgliedstaat im Falle einer schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit Grenzkontrollen vorübergehend wiedereinführen. Das dabei zu beachtende Verfahren richtet sich nach Art. 26ff. SGK. Die vorübergehende Wiedereinführung kann seit der Änderung des SGK im Jahr 2016 für längstens zwei Jahre vom Mitgliedstaat selbst beschossen werden (vgl. Art. 29 SGK).
Deutschland hat am 13. September 2015 noch unter dem alten SGK von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und sich in Abstimmung mit der EU-Kommission und mit Österreich zu einer punktuellen Wiedereinführung der Grenzkontrollen an der deutsch-österreichischen Grenze entschlossen. Österreich ist diesem Beispiel kurz darauf gefolgt. Daneben führen Schweden, Norwegen, Frankreich und Dänemark solche Kontrollen durch. Frankreich ist dabei das einzige Land, das sich offiziell im Ausnahmezustand befindet.
Im Februar 2018 hat die bulgarische Ratspräsidentschaft die genannten Länder (mit Ausnahme Frankreichs) zur Aufhebung dieser Kontrollen aufgefordert. Selbst bei sehr extensiver Auslegung der Zweijahresfrist sind die bisher durchgeführten Grenzkontrollen damit seit Ablauf der letzten Verlängerung am 12. Mai 2018 rechtswidrig. Die einzige andere rechtlich vorgesehene Möglichkeit, diese Kontrollen aufrecht zu erhalten, ist nunmehr ein Beschluss des Europäischen Rates (also der Regierungen der Mitgliedstaaten) gemäß Art. 29 Abs. 2 SGK. Der Rat kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 27 Abs. 1 SGK vorliegen,
„als letztes Mittel und als Maßnahme zum Schutz der gemeinsamen Interessen im Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen und wenn alle anderen Maßnahmen, insbesondere diejenigen gemäß Artikel 21 Absatz 1, die festgestellte ernsthafte Bedrohung nicht wirksam verringern können, empfehlen, dass ein oder mehrere Mitgliedstaaten beschließen, an allen oder bestimmten Abschnitten ihrer Binnengrenzen Kontrollen wieder einzuführen.“
Diese Möglichkeit besteht jedenfalls nach der Lesart der Bundesregierung auch dann noch, wenn die eigentlich als Höchstgrenze definierten zwei Jahre abgelaufen sind. Dazu muss aber ein reales Bedrohungsszenario bestehen, das in der aktuellen Lage angesichts der erheblich zurückgegangenen Zahlen aber nur schwer auszumachen ist. Zudem müsste der Rat einen hohen Erklärungsaufwand leisten, da er „sämtliche sachdienliche Daten zu den Ereignissen, die eine ernsthafte Bedrohung seiner öffentlichen Ordnung oder seiner inneren Sicherheit darstellen,“ offen legen muss und auch definieren muss, welche Maßnahmen die andere Mitgliedstaaten zu treffen haben.
Aktuelle Situation
Die Notwendigkeit der Grenzkontrollen ergab sich für die deutsche Bundesregierung aus dem unkontrollierten Zuzug von Schutzsuchenden, welcher eine Bedrohung im Sinne des Art. 23 Abs. 1 SGK aF darstellte. Durch die Wiedereinführung der Grenzkontrollen sollte wiederum eine Registrierung und geordnete Aufnahme schutzsuchender Personen ermöglicht werden.
Die Kommission hat sich dazu – nach einer grundsätzlichen Gutheißung am 13. September 2015 – in einer Stellungnahme vom 23. Oktober 2015 geäußert. In dem Gutachten wurden auch die quasi gleichzeitig von Österreich wiederaufgenommenen Grenzkontrollen in den Blick genommen. Bezogen auf Deutschland hat sich die Kommission zur vorübergehenden Wiedereinführung der Grenzkontrollen und deren Verlängerungen wie folgt geäußert (vgl. Kommissionsstellungnahme vom 23.10.2015, C(2015) 7100 final, Rdnr. 34 f.):
„Diese seien notwendig, da die unkontrollierte Einwanderung von einer außergewöhnlich großen Anzahl von Personen, die keine oder keine ausreichenden Dokumente mit sich führen, eine schwerwiegende Bedrohung der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit darstelle. Die Kontrollen seien auch verhältnismäßig, da sie eine organisatorische Straffung des Prozesses der Registrierung und Aufnahme der Personen, die internationalen Schutz beantragen wollen, zum Ziel haben.“
Festzuhalten ist daher, dass eine unkontrollierte Einwanderung bzw. ein unregistrierter Zugang von Schutzsuchenden als Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des Art. 25 Abs. 1 SGK angesehen werden kann. Die Gefahr geht hierbei allerdings nicht von den Schutzsuchenden selbst aus, sondern ergibt sich aus der Nichtkontrolle des Zugangs dieser Personen.
Auf der Ebene der Prüfung der Verhältnismäßigkeit muss die Binnengrenzkontrolle dann direkt der Beseitigung der zu Grunde liegenden Gefahr dienen, d.h. hier der Einführung einer geregelten Aufnahme und Registrierung von Schutzsuchenden. Eine Zurückschiebung von Personen ist aber gerade keine solche „organisatorische Straffung“, sondern schlicht eine Nichtdurchführung eines solchen Verfahrens.
Auch würde bei einer unilateralen Zurückweisung an einer europäischen Binnengrenze gerade der Zweck der Beendigung der Gefährdung der Sicherheit – nämlich die Registrierung der Schutzsuchenden – vereitelt, da ohne eine individuelle Aufnahmezusage seitens Österreichs – im Falle der Zurückweisung durch Deutschland – die geordnete Registrierung und Aufnahme schutzsuchender Personen nicht sichergestellt wäre.
Grenzkontrollen zum Zwecke der Zurückweisung von Personen sind daher im Rahmen des Schengener Grenzkodex nicht möglich und vorgesehen. Es gibt auch keine Rechtsgrundlage im Unionsrecht, die eine solche Zurückweisung durch einen einzelnen Mitgliedstaat ohne Abstimmung mit den anderen Mitgliedstaaten ermöglichen würde.
Eine vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollmaßnahmen an den europäischen Binnengrenzen kann folglich auch nicht als Ersatz für die teilweise schlecht funktionierenden Kontrollen an den Außengrenzen zur Zurückweisung einreisender Personen genutzt werden. Vielmehr ist es aus rechtlicher Sicht erforderlich, dass – sollten diese Binnengrenzkontrollen überhaupt zulässig sein – alle ankommenden Personen, die die Einreisevoraussetzungen nicht erfüllen, an der Grenze registriert werden und dann zur geordneten Durchführung entweder eines Dublin-Verfahrens, eines Rückkehrverfahrens oder eines Asylverfahrens aufgenommen werden. Einseitige Maßnahmen, die diesen den Zugang zum Verfahren erschweren oder verhindern, sind weder praktisch noch rechtlich erlaubt. Sie rufen nämlich das Gegenteil der intendierten Kontrolle hervor: Ungeklärte Situationen an den Binnengrenzen.
Genau solche „in orbit“-Situationen sollen aber im Schengen-Raum vermieden werden, da sie das gemeinsame Ziel eines „Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ gefährden. Eine weitere Verlängerung der Kontrollen an den Binnengrenzen könnte – so die Befürchtung des zuständigen konservativen EU-Kommissars Avramopoulos schon im Herbst 2017 – zum „Tod von Schengen“ führen, was wiederum den Kern des europäischen Projekts bedrohe.
Zusammenfassung und Bewertung
Die aktuell von Deutschland durchgeführten Grenzkontrollen an der Grenze zu Österreich sind seit Mai 2018 rechtswidrig. Die dafür erforderliche (weitere) Änderung des Schengener Grenzkodex, die die EU-Kommission vorgeschlagen hat und die insbesondere eine Ausdehnung der Höchstdauer von Grenzkontrollen auf drei Jahre beinhalten würde, scheitert bisher an der Uneinigkeit der Mitgliedstaaten. Auch wenn die Höchstdauer der Kontrollen noch weiter verlängert würde, wären Grenzkontrollen an einer Schengen-Binnengrenze zum Zwecke der Zurückweisung rechtlich nicht zulässig. Dies entspricht im Übrigen auch dem Zweck und der Ausrichtung des gemeinsamen europäischen Asylsystems (GEAS), das nicht auf dem Reißbrett erdacht und geregelt wurde, sondern vor dem Hintergrund der Massenflucht aus dem auseinanderfallenden Jugoslawien entstanden ist. Es sollte eine gemeinsame europäische Lösung für den Schutz von schutzbedürftigen Personen gefunden werden. Wenn jetzt im Zuge der ersten größeren Massenfluchten seit dem Zerfall Jugoslawiens nach über völker- und europarechtsrechtswidrige nationalen Lösungen diskutiert wird, ist dies nicht nur ein Indiz für ein gesamthaftes Scheitern der europäischen Politik, sondern zeigt auch wie stark die gesamte europäische Idee inzwischen gefährdet ist.
Der individuelle Schutz der schutzsuchenden Personen muss in einer solchen Situation wieder in den Fokus gerückt werden, um der europäischen Idee und dem internationalen Flüchtlingsschutz gerecht werdende Lösungen zu finden. Diese kann nur in der – völker- und europarechtliche zwingend vorgegebenen – Aufnahme und dem Schutz der betroffenen Personen liegen. Soll diese Verpflichtung auf einen anderen Mitgliedstaat übertragen werden, muss ein Verfahren mit dem zuständigen Mitgliedstaat (dies ist aber nicht notwendigerweise das Nachbarland) Mitgliedstaat durchgeführt werden. In diesem Verfahren muss eine effektive Klagemöglichkeit gegen die Zurückweisung bestehen.
Rechtlich wie praktisch wäre eine direkte Zurückweisung an der Grenze der nächste Schritt auf dem Weg aus dem rechtlichen Rahmen des europäischen Rechts. War eine solche partielle Nichtbeachtung der europäischen Vorgaben angesichts der außergewöhnlich hohen Einreisezahlen in den Jahren 2015/2016 noch zumindest mit den großen praktischen Herausforderungen erklärbar, ist dies im Juni 2018 nicht mehr der Fall. Dies bestätigt auch der heute veröffentlichte Bericht der Europäischen Asylunterstützungsagentur (EASO) zur aktuellen Lage in Europa, der eine Konsolidierung der Situation konstatiert..
Die Einreisezahlen sind erheblich zurückgegangen und können administrativ ohne Weiteres gut von der Verwaltung bewältigt werden. Eigentlich wäre die Situation wohl so zu beurteilen, dass durch die Änderung der Situation die Rechtsgrundlage für die Kontrollen weggefallen ist. Ohne einen Ausnahmezustand – wie in Frankreich – besteht aktuell keine europarechtliche Möglichkeit, die Kontrollen überhaupt weiterzuführen. Dies erklärt möglicherweise auch die teilweise hysterisch geführte Debatte – der Ausnahmezustand soll (kontrafaktisch) spürbar werden.