Fluchtsituationen nehmen weltweit an Dauer zu, was die Sinnhaftigkeit von grundsätzlich temporär gedachten Camp-Strukturen in Frage stellt. Gleichzeitig leben immer mehr Geflüchtete in urbanen Räumen. Städte stellen jedoch als individuelle und sich wandelnde komplexe Systeme eine besondere Herausforderung für Geflüchtete, lokale Bevölkerung, aber auch humanitäre Akteure dar. Daher setzen letztere auch in urbanen Kontexten zunehmend auf partizipative, sektor-übergreifende Ansätze. Welche Rolle spielen lokale Akteure in solchen Strategien?
Ende 2018 lebten 78 Prozent aller Geflüchteten, 15,9 Millionen Menschen weltweit, in langandauernden Fluchtsituationen. Für das Büro des Hochkommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) bedeuten sogenannte „protracted refugee situations“, dass mindestens 25.000 Geflüchtete derselben Nationalität fünf Jahre oder länger Zuflucht in einem Aufnahmeland suchen müssen. Zwischen 1978 und 2014 endete weniger als eine von 40 Fluchtsituationen in unter drei Jahren und mehr als 80 % aller Fluchtsituationen bestanden auch nach 10 Jahren weiterhin fort. Statistiken des UNHCR zeigen zudem, dass ein großer Teil der Geflüchteten in langandauernden Fluchtsituationen in Aufnahmeländern in Afrika und im Nahen Osten lebt. Trotz des Wissens um die beträchtliche Lebenszeit, die Geflüchtete auf ihrem Territorium verbringen, bevorzugen viele Regierungen temporär gedachte Flüchtlingscamps als praktische ‘Übergangslösungen‘ zur Unterbringung. Einschränkungen von Arbeitsrechten und Bewegungsfreiheit führen dazu, dass sich Geflüchtete, die außerhalb der offiziellen Camps oder Siedlungen leben, häufig in irregulären Situationen mit wenig Zugang zu staatlicher oder humanitärer Unterstützung befinden.
Flüchtlingscamps halten Geflüchtete in Übergangsräumen
Als Instrumente humanitärer Hilfe sind Camps geeignet, um rasch lebensnotwendige Unterstützung und erste Stabilisierung vulnerable Gruppen in akuten Notsituationen zu gewährleisten. Auf Dauer erhalten Camps jedoch Übergangssituationen über Jahre hinweg aufrecht und können drastische Einschnitte für die Schaffung einer Lebensgrundlage, selbstbestimmtes Leben und Bewegungsfreiheit von Geflüchteten mit sich bringen. Auch eine verbesserte Kooperation zwischen humanitären und Entwicklungsakteuren zur Schaffung nachhaltiger Ansätze in Fluchtsituationen stößt vor allem in Camps mit schlechter Anbindung zu umliegenden wirtschaftlichen und sozialen Strukturen schnell an ihre Grenzen.
In der 2016 verabschiedeten New York Declaration for Refugees and Migrants hat die internationale Staatengemeinschaft daher beschlossen, dass Flüchtlingscamps die Ausnahme im Umgang mit Fluchtsituationen sein sollten und dass humanitäre Hilfe für Geflüchtete und lokale Bevölkerung an relevante (urbane) Kontexte angepasst werden muss. Bereits 2009 hat UNHCR sowohl eine Policy on Alternatives to Camps angenommen, als auch eine seit 1997 bestehende Policy on refugee protection and solutions in urban areas reformiert. Geflüchtete kommen häufig mit der Hoffnung in Städte, dort bessere Möglichkeiten für den Wiederaufbau einer eigenen Lebensgrundlage zu finden als in Camps und ruralen Räumen. Doch Städte stellen Geflüchtete auch vor große Herausforderungen, wenn es um Wohnraum, Zugang zum Arbeitsmarkt oder Sicherheit geht. Dabei gestaltet sich die Unterstützung Geflüchteter in urbanen Gebieten für humanitäre Akteure oft schwierig, wie im Folgenden erläutert wird.
Urban Kontexte stellen humanitäre Akteure vor neue Herausforderungen
Aufgrund der unsicheren Datenlage kann kaum exakt bestimmt werden, wie viele Geflüchtete in urbanen Räumen leben. UNHCR geht global im Jahr 2018 von 61% aus, wobei hier ganz unterschiedliche Wohnräume (urban, stadtnah, urban-rural) miteingerechnet werden. Insgesamt geht UNHCR zwischen 2006 und 2018 von einer Zunahme an urbanen Geflüchteten in relativen und absoluten Zahlen aus. Insbesondere der syrische Bürgerkrieg habe hierzu beigetragen, infolgedessen viele Syrerinnen und Syrer in urbane Räume in umliegende Staaten im Nahen Osten und nach Europa geflohen sind.
Doch obwohl beispielsweise in Jordanien eine große Mehrheit aller Geflüchteten in Städten wohnt, konzentrierten sich internationale NGOs in den ersten fünf Jahren vor allem auf Unterstützung in Camps. Ihr Handlungsspielraum in der Förderung der Lebensgrundlage Geflüchteter wurde durch den nationalen Policy-Kontext eingeschränkt, beispielsweise limitierten Zugang Geflüchteter zum Arbeitsmarkt. Eine Analyse der Humanitarian Policy Group zeigt, dass weltweit ein großer Teil der Geflüchteten in langanhaltenden Fluchtsituationen außerhalb von Camps lebt und wenig bis keine Unterstützung durch humanitäre oder Entwicklungsakteure erhält. Für humanitäre Akteure, mit traditionell kurzfristiger und zielgruppenorientierter Finanzierung, stellt die Anpassung der eigenen Strategien an urbane Kontexte eine Herausforderung dar. Eine Evaluierung der humanitären Unterstützung in der Syrienkrise des EU Civil Protection and Humanitarian Aid Operations Department (ECHO) hebt insbesondere die Schwierigkeit hervor, Geflüchtete in urbanen Settings zu identifizieren und gezielt zu unterstützen. Doch was, wenn dies ohnehin nicht im Sinne nachhaltiger Entwicklung auf lokaler Ebene ist?
In städtischen Kontexten haben Geflüchtete häufig mit ähnlichen Herausforderungen zu kämpfen wie die lokale Bevölkerung, wenn es um Lebensunterhalt, Basisdienstleistungen oder Wohnraum geht. Selbstverständlich können durch rechtliche Barrieren (Arbeit, Bewegungsfreiheit, etc.), mangelnde Sprachkenntnisse oder traumatische Erlebnisse weitere Hürden hinzukommen. Nichtsdestotrotz riskieren humanitäre Ansätze, die in urbanen Räumen gezielt Geflüchtete unter Ausschluss der lokalen Bevölkerung unterstützen, soziale Spannungen hervorzurufen oder zu verstärken.
Das Inter-Agency Standing Committee, welches die Koordinierung humanitärer Organisationen innerhalb der UN und darüber hinaus fördert, weist zudem darauf hin, dass sich Akteurslandschaften in urbanen Räume deutlich komplexer gestalten, als in Flüchtlingscamps oder ruralen Räumen. Stärker als in Camp-Strukturen müssen sich humanitäre und Entwicklungsakteure sowie nationale Vertreter nicht nur untereinander, sondern auch mit einer Vielzahl an lokalen Akteuren abstimmen (Stadtverwaltung, städtische Dienstleister, Zivilgesellschaft, Privatwirtschaft, etc.). Ein flüchtlingsorientierter Dienstleistungsansatz kann hierbei auf lokale Widerstände stoßen. Um Nachhaltigkeit anzustreben, ist vielmehr die Förderung und der Ausbau bestehender lokaler Kapazitäten, Strukturen und Dienstleistungen entscheidend. Nur durch umfassende Ansätze, die Bedarfe Geflüchteter und lokaler Bevölkerung in lokale Strategien integrieren, kann soziale Kohäsion gestärkt werden. In urbanen Kontexten stellt sich somit nicht nur die Frage: Wer sind die Geflüchteten und welche Bedarfe und Potentiale bestehen? Entscheidend ist, von dort aus weiterzudenken und Antworten auf die Frage zu finden: In welchem Umfeld leben Geflüchtete und welche Bedarfe und Potentiale haben die Menschen dort?
Partizipative Ansätze bieten Potential für lokale Expertise und Ownership – wenn sie tatsächlich als solche geplant und umgesetzt werden
Diese Fragestellung liegt gebietsspezifischen Ansätzen (area-based/place-based approaches) zugrunde. Durch partizipative Strukturen zielen diese Ansätze darauf ab, Herausforderungen in verschiedenen Sektoren in einem geographisch begrenzten Gebiet vernetzt anzugehen. Ursprünglich stammen gebietsspezifische Ansätze aus der Stadtplanung. In Deutschland sprechen kommunale Vertreter in diesem Zusammenhang von Quartiersentwicklung, in Großbritannien wenden Stadtplaner solche Ansätze bereits seit den 1970ern an. In der Entwicklungszusammenarbeit werden gebietsspezifische Ansätze ebenfalls schon länger eingesetzt. So beispielsweise derzeit in einem Projekt der Weltbank, welches in Äthiopien, Dschibuti und Uganda auf eine Verbesserung der Lebenssituation Geflüchteter und der lokalen Bevölkerung abzielt. Im humanitären Sektor setzten sich verschiedene Akteure wie das Inter-Agency Standing Committee (IASC), UN Habitat, das International Rescue Committee (IRC) und IMPACT Initiatives seit einiger Zeit verstärkt für die Anwendung gebietsspezifischer Ansätze ein.
Humanitäre Akteure nutzen diese Ansätze derzeit vor allem in urbanen Krisenkontexten, die durch gewalttätige Konflikte, Naturkatastrophen oder Epidemien hervorgerufen worden sind. Auch für UNHCR sind Strategien, die auf die Unterstützung Geflüchteter und lokaler Bevölkerung abzielen nicht neu. Bereits in den 1960ern wurde in Burundi und der Demokratischen Republik Kongo ein Integrated Zonal Development Approach pilotiert. In den 1980ern folgte der Refugee Aid and Development Ansatz. Die Wirkung dieser Ansätze war jedoch gering, was vor allem auf begrenzte Finanzierung, unzureichende Kooperation zwischen humanitären und Entwicklungsakteuren sowie politische Uneinigkeit zwischen nördlichen Gebern und südlichen Aufnahmeländern zurückgeführt wird. Um diese Herausforderungen zu überwinden, wurde 2014 die Solutions Alliance und 2016 auf dem World Humanitarian Summit die Global Alliance for Urban Crises gegründet. Während sich die Solutions Alliance auf langandauernde Fluchtkontexte konzentrierte, kooperiert die Global Alliance for Urban Crises insbesondere zu humanitären Krisen in urbanen Räumen. Dabei werden urbane Fluchtkontexte als eines von vier zentralen Themen adressiert.
Die partizipative Dimension gebietsspezifischer Ansätze stellt für humanitäre Akteure sowohl eine Herausforderung als auch eine Chance dar. Einerseits sind partizipative Methoden zeit- und ressourcenaufwändiger und in gewissem Maße ergebnisoffener als top-down Ansätze. Dies ist nur schwer mit vorab festgelegten Zielindikatoren und kurzfristigen Förderstrategien internationaler Geber zu vereinbaren. Andererseits bieten gebietsspezifische Ansätze, die von lokalen Strukturen, Strategien und Netzwerken ausgehen, neue Zugangswege in komplexe urbane Systeme sowie neue Verbündete. Denn umfassende Ansätze für lokale und geflüchtete Bevölkerungen können selbstverständlich nicht nur von externen Akteuren initiiert und umgesetzt werden. Auch Bürgermeister*innen, Stadtadministration, lokale NGOs und Selbstorganisationen Geflüchteter spielen zentrale Rollen in vielen Städten. So unterstützt beispielsweise die NGO Urban Refugees Selbstorganisationen Geflüchteter weltweit, die sich in den Bereichen Bildung, Gesundheit, Sicherheit und wirtschaftliche Lebensgrundlage für Menschen in ihrem lokalen Umfeld engagieren. Im Rahmen des Mediterranean City to City Migration-Projekts erarbeiten Städte wie Amman, Beirut, Tanger und Tunis städtische Migrationsprofile und tauschen Erfahrungen zu Migration und Stärkung sozialer Kohäsion aus.
Partizipative Strategien, die darauf abzielen die Lebenssituation von Geflüchteten und lokaler Bevölkerung zu verbessern, bergen somit das Potential, nachhaltig lokale Entwicklung voranzubringen. Für humanitäre und Entwicklungsakteure ist es dabei entscheidend, gebietsspezifische Ansätze von Anfang an mit lokale Akteure (Kommunen, Zivilgesellschaft, Geflüchteten, Privatwirtschaft) zu planen und umzusetzen. Um lokale Expertise zu nutzen, Ressourcen zu bündeln und komplementäre Multi-Akteurs-Strategien zu entwickeln, sollten gebietsspezifische Interventionen in kommunale Stadtplanung integriert und mit kommunalem Kapazitätsaufbau gekoppelt werden.
Dieser Beitrag ist in der Blogreihe Partizipation und Ownership in Fluchtsituationen erschienen.