In der momentanen politischen und medialen Auseinandersetzung um die Flüchtlingsaufnahme in Deutschland scheinen folgende Punkte selbstevident: Die gegenwärtige Flüchtlingsbewegung in die Bundesrepublik sei in ihrer Größe eine seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs einzigartige Belastung für die Sozialsysteme. Auch seien für die meisten Skeptiker die ankommenden Flüchtlinge in ihrer kulturellen Eigenart von der deutschen Gesellschaft so verschieden, dass eine Integration quasi aussichtslos erscheine. Schließlich erwachse daraus eine fundamentale Gefahr für die soziale und politische Ordnung in Deutschland. Wobei (paradoxerweise) mit der Berufung auf dieses vermeintliche Bedrohungsszenario dann wiederholt der Ruf nach einer tatsächlichen rechtlichen und politischen Revision der bundesdeutschen Ordnung begründet wird.
Gegen diese kontrafaktischen bzw. spekulativen Annahmen kann nur schwerlich mit Empirie und Sachlichkeit argumentiert werden, weil sie metaphysischen Weltanschauungen entspringen, die selbst keiner rationalen Begründung bedürfen. Wohl aber kann die Beschäftigung mit geistes- und sozialwissenschaftlichen Erkenntnissen über Migration im Allgemeinen und Flucht und Asyl im Besonderen jenen helfen, die aus den verschiedensten Gründen einer derartigen Weltanschauung ablehnend, distanziert oder auch verzweifelnd gegenüberstehen.
Hierbei geht es auch darum, jenen „Experten“ in der Öffentlichkeit zu widersprechen, die Abgrenzung, Abschottung und Abwehr zu einer alternativlosen Form der Migrationspolitik erklären wollen. Deshalb habe ich gemeinsam mit meinen Kollegen Jannis Panagiotidis und Frank Wolff kürzlich in einem Artikel in der FAZ darauf hingewiesen, dass die Migrationsgeschichte im Nachkriegsdeutschland durchaus von dem Belastungs- und Bedrohungsszenario abweichende Beispiele der Bewältigung von Masseneinwanderungen kennt, und dass der Erfolg von Integration ganz wesentlich von einer darauf ausgerichteten Politik abhängt. Darüber hinaus verweist der Blick auf die durchaus wechselvolle Geschichte des politischen Asyls in der Bundesrepublik darauf, dass die Entscheidung zur Aufnahme von Flüchtlingen und die Gewährung von Asyl keineswegs durch vermeintlich objektive bzw. rein quantitative Kriterien bestimmt wird, sondern dass diese Entscheidungen vor allem von politischen Vorstellungen und Motiven bestimmt war und ist. Auf diesen Zusammenhang habe ich erstmals in meinem Artikel „Zuflucht im Nachkriegsdeutschland. Politik und Praxis der Flüchtlingsaufnahme in Bundesrepublik und DDR von den späten 1940er bis zu den 1970er Jahren“, der 2009 in Geschichte und Gesellschaft. Zeitschrift für Historische Sozialwissenschaft erschienen ist, hingewiesen. Die folgenden Ausführungen bauen im Wesentlichen darauf auf.
»Politisch Verfolgte genießen Asylrecht«
Die oben angeführten negativen Erwartungen an eine generöse Aufnahme von Flüchtlingen und Asylsuchenden waren in der deutschen Nachkriegsgeschichte von Beginn an präsent und hingen keineswegs von der Anzahl der zu erwartenden Einwanderungen ab. 1949 verabschiedete der Parlamentarische Rat einen Passus in Artikel 16, Absatz 2, Satz 2 »Politisch Verfolgte genießen Asylrecht«, der bis zur Verfassungsänderung 1993 galt und durch seine Prägnanz und Schlichtheit beeindruckt. Die Mütter und Väter des Grundgesetzes hatten sich bewusst für eine großzügige Regelung des Asyls entschieden, jedoch kamen bereits in den Verhandlungen des Parlamentarischen Rates unmissverständliche Einwände gegen ein uneingeschränktes Asylrecht in offen zur Sprache.
Von Beginn an sahen die Gegner eines universellen Asylrechtes durch eine derartig liberale Regelung sowohl den politischen, sozialen und kulturellen Zusammenhalt als auch die innere Ordnung der noch zu gründenden Bundesrepublik in Gefahr. Zwar wurden die vorgebrachten Bedenken gegen ein unumschränktes Asylrecht für politisch Verfolgte nicht in Text des Grundgesetzes aufgenommen, jedoch wurde bereits im Parlamentarischen Rat die latente Spannung zwischen der universellen Gültigkeit von politischen Freiheitsrechten auf der einen Seite und der exklusiven Souveränität des Nationalstaates auf der anderen Seite offenkundig, die mit der Verabschiedung der bundesdeutschen Verfassung nicht aufgehoben wurden.
Zwar war es das unbestreitbare Ergebnis der Verhandlungen des Parlamentarischen Rates, dass dem Wort nach ein in jeder Hinsicht offenes Asylrecht in den Verfassungstext des Grundgesetzes eingebracht wurde. Dennoch definierte er den Kreis der Asylberechtigten darin lediglich mit zwei Worten – nämlich als ›politische Verfolgte‹ – und verzichtete somit auf eine formale oder inhaltliche Abgrenzung dieses Personenkreises. Das wiederum hatte die Konsequenz, dass die Normen zur rechtswirksamen Bestimmung, was ein politisch Verfolgter sei und welche Verfolgungstatbestände zum Genuss von Asyl berechtigten, der exekutiven Praxis überlassen blieben, die ihrerseits nun einem permanenten Prozess höchstrichterlicher Überprüfungen unterzogen war. Damit kam (und kommt) nach dem Grundgesetz der Ausgestaltung des Anerkennungsverfahrens für politisch Verfolgte zur Gewährung von Asyl eine zentrale Bedeutung zu, was dieses Verfahren – unabhängig von der Anzahl der Asylsuchenden – von Beginn an zu einem bemerkenswerten Konfliktfeld innerhalb der Migrationspolitik der frühen Bundesrepublik machte. Es waren immer wieder Flüchtlinge und deren Fürsprecher, Helfer und Anwälte, die sowohl die Gerichte als auch die bundesdeutsche Exekutive dazu zwangen, den Geist und Wortlaut der Verfassung gegenüber anderen Erwägungen den Vorrang zu geben. Vor dem Hintergrund der latenten Spannung zwischen den Souveränitätsansprüchen des modernen Nationalstaates und den damit untrennbar verbundenen Normen der allgemeinen Menschenrechte wurde das bundesdeutsche Asylrecht – von seiner Entstehung bis zur Verfassungsänderung 1993 – fortwährend neuinterpretiert.
Spannungen
Insbesondere die Bundesbehörden formulierten frühzeitig und beständig ihre Sorge um die innere Ordnung der Bundesrepublik bei einer vermeintlich unkontrollierten Aufnahme von ausländischen Flüchtlingen, was in den 1950er Jahren nicht mehr als wenige hundert Menschen pro Monat meinte. Diese Befürchtungen traten allerdings gegenüber dem Bedürfnis nach außenpolitischer Anerkennung und vor allem gegenüber den antikommunistischen Bedrohungsszenarien des Kalten Krieges zurück, sodass sich die Asylpraxis in der Bundesrepublik sukzessive an die offen formulierte Asylbestimmung im Grundgesetz annäherte. Nach der Invasion der Truppen des Warschauer Vertrages in Ungarn 1956 und der ČSSR 1968 und nach dem Militärputsch gegen die linksgerichtete Regierung in Chile 1973 kam es in der Öffentlichkeit und im Bundestag erneut zu emotionalen Solidaritätsbekundungen für politisch Verfolgte, was schließlich zur Aufnahme von Flüchtlingen aus diesen Ländern führte, die dann in das reguläre Asylverfahren eintraten. Während aus der Perspektive einer sich allmählich liberalisierenden Asylpraxis die Aufnahme ungarischer und tschechoslowakischer Flüchtlinge für die überwiegend antikommunistische Ausrichtung der bundesdeutschen Flüchtlingspolitik im Rahmen des Kalten Kriegs in Europa steht, kann der chilenische Fall als Tendenz zur Universalisierung des Schutzes politisch Verfolgter vor jeglicher diktatorischer Herrschaft angesehen werden.
Allerdings war damit der Konflikt um eine grundsätzlich geschützte und ungehinderte Aufnahme von politisch Verfolgten nicht beendet, denn eine derart generöse Asylgewährung musste fast zwangsläufig in Kollision mit der vorherrschenden restriktiven Migrationspolitik geraten. Spätestens seit den frühen 1970er Jahren erreichten durch moderne Kommunikations- und Transportmittel nicht mehr nur die Nachrichten über Konflikte in allen Teilen der Welt die Haushalte der westdeutschen Wohlstandsgesellschaft, sondern besaßen nun auch die Flüchtlinge aus diesen Regionen zumindest die theoretische Möglichkeit, in der Bundesrepublik um Asyl zu ersuchen. Der insgesamt mehrdimensionale Wandel der Migrationsverhältnisse manifestierte sich für die bundesdeutsche Politik und Öffentlichkeit in einem zentralen Punkt: dem kontinuierlichem Anstieg der Asylbewerberzahlen, die 1980 erstmals die Marke von 100.000 Flüchtlingen überschritt. Die Versuche der bundesdeutschen Politik, die anwachsende Zahl von Asylgesuchen durch Verschärfungen bzw. Einschränkungen des Asylverfahrens zu reduzieren, führten von 1978 bis 1993 zu insgesamt 17 größeren Gesetzesänderungen bzw. rechtswirksamen Beschlüssen der Innenministerkonferenz und der Bundesregierungen. Die getroffenen Regelungen im Asylverfahren konnten aber letztlich alle nicht den Anstieg der Asylanträge begrenzen und so wandelte sich die Flüchtlings- und Asylpolitik bereits ab 1980 von einem Experten- und Juristenthema zu einem zentralen Gegenstand der bundesdeutschen Innenpolitik.
Die außerordentliche Mobilisierung der politischen Öffentlichkeit beim Thema Asyl von den späten 1970er bis in die frühen 1990er Jahre erklärt sich jedoch nicht allein aus den bedauernswerten Schicksalen der vielen ausländischen Flüchtlinge oder aus den mit der Aufnahme verbundenen Herausforderungen für einen bundesdeutschen Sozialstaat, der ohnehin an seine Grenzen zu stoßen schien. Vielmehr war der Komplex Flüchtlings- und Asylpolitik immer auch mit fundamentalen Fragen nach den politisch-moralischen Grundlagen der bundesrepublikanischen Gesellschaft verbunden: Für die einen stellte eine offene Flüchtlings- und Asylpolitik eine Garantie für die grundsätzliche Abkehr der Bundesrepublik von einer rassistisch geprägten Vergangenheit, insbesondere vom Nationalsozialismus, dar. Für die anderen war eine solche Position undenkbar, weil sie einen Bruch mit dem Paradigma des ›Nichteinwanderungslandes‹ bedeutet hätte und als ein Aufgeben der historischen, kulturellen und ethnischen Identität der Deutschen verstanden wurde. Diese Positionen sind letztlich unvereinbar, und dass es den Anhängern eines großzügigen bzw. unbeschränkten Asylrechts nicht gelang sich durchzusetzen, mag den Asylkompromiss vom Dezember 1992, der schließlich in die Verfassungsänderung von 1993 mündete, als Niederlage erscheinen lassen. Dennoch spricht dieser zugleich für die Stärke und die Verankerung der Menschenrechte in der politischen Kultur der inzwischen vereinigten Bundesrepublik Deutschland. Immerhin hatte es in der mehr als zehnjährigen Auseinandersetzung nicht an Stimmen gefehlt, die das Asylrecht gänzlich abschaffen wollten.
Rückschlüsse zur aktuellen Debatte
Wenn nun gegenwärtig – in einer ökonomisch vergleichsweise sehr viel komfortableren Situation als Anfang der 1990er Jahre – wieder einmal davon gesprochen wird, dass die Belastungsgrenzen erreicht seien, so ist dies eine unaufrichtige Position, weil diese gänzlich von den Möglichkeiten eines der wohlhabendsten Länder Europas absieht. Vor allem aber ist in diesem Sommer ein System der vermeintlichen Migrationssteuerung offenkundig gescheitert, dass über mehr als zwei Jahrzehnte als praktischer Beweise für die Alternativlosigkeit des Asylkompromisses galt. Insbesondere die Parteien der heute regierenden Koalition waren nicht nur die Träger dieser Grundgesetzänderung, sondern haben auch auf europäischer Ebene als Vertreter der Bundesrepublik Deutschland maßgeblich dafür gesorgt, dass entsprechend ausgestaltete Vereinbarungen – von Schengen bis Dublin III – getroffen wurden. In diesem Sinne ist in erster Linie die Belastbarkeit der bundesdeutschen Konzeption der Externalisierung von internationalen Konfliktfolgen sehr praktisch in eine Krise geraten, und die Flüchtlinge in Europa sind die unübersehbaren Überbringer der Nachricht dieses Systemversagens. Allerdings birgt die damit einhergehende humanitäre Katastrophe in erster Linie für die Menschen auf der Flucht eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben.
Gleichwohl geht es in der aktuellen Auseinandersetzung nicht nur um die praktische Fähigkeit und den politischen Willen zur humanitären Hilfe für Flüchtlinge und Asylsuchende. Ähnlich wie im Streit um das politische Asyl im Parlamentarischen Rat und vor allem wie in den politischen Konflikten, die zum Asylkompromiss von 1993 geführt haben, handelt es sich gegenwärtig auch um eine Auseinandersetzung um die künftige politische Kultur in der Bundesrepublik. Wer gegenwärtig humanitäre Hilfeleistungen offen denunziert, die Menschenrechte suspendiert sehen will und somit die normativen Grundlagen einer sicher unvollkommenen Demokratie angreift, der will den Status Quo nicht einfach wiederherstellen. Gemeinsam ist diesen Verfechtern eines Europas der Grenzzäune, dass eine ethnisch-homogene Bevölkerung in einem darauf aufbauenden Nationalstaat umstandslos jeder anderen gesellschaftlichen Realität vorzuziehen sei. Bestätigungen für diese Utopien der gemeinsamen Abstammung finden sich in den vorhandenen oder auch vermeintlichen Widersprüchen einer davon abweichenden Gegenwart. Diese Selbstertüchtigung genügt sich aber keineswegs selbst, sondern zielt auf die Überwindung aller abweichenden Perspektiven. Deshalb kann gegen diesen Monopol- bzw. Machtanspruch ein aufgeklärter Diskurs keine Wirkung entfalten. Wohl aber sollten wir uns klar machen, dass vor diesem Hintergrund die aktuelle „Flüchtlingsfrage“ eine Richtungsentscheidung über die Zukunft unserer Gesellschaft ist, so wie Hanna Ahrend dies für die 1920er Jahren in Europa diagnostiziert hat.
Der Beitrag ist parallel auf dem Sicherheitspolitik-Blog und dem FlüchtlingsforschungsBlog erschienen.
Photo Credits:
(c) Herbert Piel