Im Mai 2019 hat die deutsche Bundesregierung das Pilotprojekt “NesT – Neustart im Team” begonnen, in dem Bürger*innen eine tragende Rolle in der Flüchtlingsaufnahme spielen. Sie erhalten dabei die Möglichkeit, Schutzsuchenden einen sicheren Fluchtweg nach Deutschland zu eröffnen, sofern sie sich dazu verpflichten, die Geflüchteten zwei Jahre finanziell sowie durch ehrenamtliches Engagement zu unterstützen. Das gegenwärtig kontrovers diskutierte Pilotprojekt zu Private Sponsorship (PS) verweist auf einen Trend, Flüchtlingsaufnahmepolitiken zu privatisieren – ein Modell, das sich in Kanada schon vor Jahrzehnten etabliert hat.
Bereits im Rahmen der 2013 eingerichteten humanitären Aufnahmeprogramme der Länder hatten sich zahlreiche Privatpersonen verpflichtet, für mehrere Jahre die Kosten für den Lebensunterhalt von Angehörigen in Deutschland lebender Geflüchteter zu übernehmen, um so deren Einreise zu ermöglichen. Über 23.000 Visa wurden auf dieser Grundlage bis Ende März 2018 vergeben. Darüber hinaus haben Initiativen der ehrenamtlichen Flüchtlingshilfe insbesondere ab 2015 umfassend Aufgaben in der Flüchtlingsaufnahme und -unterstützung übernommen, die eigentlich in den staatlichen Zuständigkeitsbereich fallen. So ist Deutschland nach internationalem und europäischem Recht verpflichtet, anerkannten Flüchtlingen Schutz zu gewähren und das Sozialstaatsprinzip schreibt die Sicherung eines menschenwürdigen Existenzminimums für alle Menschen vor, wie das Bundesverfassungsgericht in einem Urteil von 2012 erläutert hat. Während diese Privatisierung der Aufnahme und Versorgung von Geflüchteten in Deutschland ein eher neues Phänomen darstellt, ist sie in anderen Ländern eine zentrale Säule der Flüchtlingspolitik, allen voran Kanada, wo es seit über 40 Jahren PS-Programme gibt.
PS ist eine besondere Form des Resettlements, also der normalerweise staatlich finanzierten und in Kooperation mit dem UN-Flüchtlingswerk (UNHCR) organisierten Neuansiedlung von Flüchtlingen. Das zentrale Merkmale von PS ist die umfassende soziale, emotionale und finanzielle Unterstützung von Geflüchteten durch Individuen, Gruppen oder zivilgesellschaftliche Organisationen. Der Zeitrahmen für die Unterstützung ist meist im Vorfeld definiert und beträgt oft ein Jahr, teils auch länger. Die privat finanzierten Aufnahmeprogramme sollen als alternativer Weg ergänzend und parallel zu den staatlich finanzierten Resettlement-Programmen laufen, um so das Aufnahmekontingent insgesamt zu erhöhen.
In diesem Beitrag vergleichen wir Programme der privat-staatlichen Kooperation in Deutschland und Kanada und untersuchen, in welchem Verhältnis Staat und Zivilgesellschaft hinsichtlich dieser aktiven Flüchtlingsaufnahmepolitiken stehen: Auf welche Weise werden durch PS Aufgaben im Bereich der Flüchtlingspolitik übernommen, die gemeinhin in den Bereich staatlicher Verantwortung fallen? Und ist das kanadische Modell ein Vorbild für die deutsche Flüchtlingspolitik?
“Neustart im Team” – Private Sponsorship als neues Modell in Deutschland
In Deutschland ist erst seit Kurzem von Private Sponsorship die Rede. “Neustart im Team” (NesT) ist das erste gesamtdeutsche PS-Programm. Es handelt sich dabei um ein Pilotprojekt für bis zu 500 “besonders schutzbedürftige Flüchtlinge”, die bereits aus ihrem Heimatstaat geflohen, in Äthiopien, Ägypten, Jordanien oder dem Libanon Schutz gesucht haben. Sie sollen im Rahmen der für Deutschland vorgesehenen humanitären Aufnahmen 2018-19 aufgenommen werden. Die Aufnahmeanordnung sieht vor, dass sie im Rahmen des Resettlementverfahrens (§23 Abs. 4 AufenthG) nach Deutschland umgesiedelt werden und dort von einer Mentor*innengruppe von mindestens fünf Personen betreut werden. Hierzu gibt es ein Matching-Verfahren, bei dem bspw. die Größe der Familie, des verfügbaren Wohnraums und besondere Bedarfe der Schutzsuchenden berücksichtigt werden. Die Mentor*innengruppe in Deutschland erhält daraufhin deren Steckbrief und sagt in der Regel ihre Unterstützung zu – eine Ablehnung der vorgeschlagenen Personen ist nur in besonderen Einzelfällen zulässig. Mit der Unterstützungserklärung sichern die Sponsor*innen zu, zwei Jahre lang angemessenen Wohnraum bereitzustellen bzw. zu finanzieren. Außerdem begleiten sie die Neuankömmlinge mindestens ein Jahr lang bspw. zu Behörden, bei der Suche nach Schulen, Arbeitsstellen oder Freizeitangeboten. Die neu eingerichtete Zivilgesellschaftliche Kontaktstelle (ZKS), die aus Vertretern des Deutschen Caritasverbandes, des Deutschen Roten Kreuzes und der Evangelischen Kirche von Westfalen besteht, schult, informiert und berät die Mentor*innen und fördert so deren umfangreiche Unterstützungsarbeit.
Flüchtlingsräte sprechen sich generell für zusätzliche legale Zugangswege durch Resettlement, Patenprogramme und eine Zusammenarbeit von Staat und Zivilgesellschaft bei der Aufnahme Geflüchteter aus. Kritisch sehen sie jedoch die Beteiligung der Bürger*innen an den Wohnraumkosten und generell die Einführung eines aufwändigen neuen Programms, wenn auch einfach die Kontingente des in vielen Punkten ähnlichen klassischen Resettlements ausgeweitet werden könnten. Darüber hinaus bemängeln Flüchtlingsräte, dass die Mentor*innen – im Gegensatz zur üblichen Praxis des PS – kein Vorschlagsrecht haben und nicht an der Auswahl der aufgenommenen Flüchtenden beteiligt werden. Dadurch wird auch jede Form des Familiennachzugs via NesT ausgeschlossen.
Bürgschaften als Vorläufer des Private-Sponsorship-Programms
Bereits zuvor hat es Formen des privaten Sponsorings in Deutschland gegeben, wenn auch nicht unter dieser Bezeichnung. Zu nennen sind vor allem die Landesaufnahmeprogramme (LAP), die es vor allem syrischen Geflüchteten ermöglichen, Familienangehörige nachzuholen. Solche Programme hat es in allen Bundesländer außer Bayern gegeben. Aktuell laufen sie noch in Berlin, Thüringen, Schleswig-Holstein und Hamburg. Die Voraussetzung für das Visum und die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG ist, dass sich eine Privatperson findet, die als “Verpflichtungsgeber” zusichert, sämtliche Kosten für den Lebensunterhalt der aufgenommenen Personen und Familien zu übernehmen, bis auf die Kosten bei Pflegebedürftigkeit und Krankheit, die weiterhin vom Staat getragen werden. Damit Privatpersonen diese immense finanzielle Verpflichtung – welche anfangs unbegrenzt galt und erst im August 2016 mit dem Inkrafttreten des Integrationsgesetzes auf einen Zeitraum von fünf Jahren beschränkt wurde – übernehmen können, wurden in Berlin, Hamburg und Thüringen Vereine gegründet. So hat etwa der Berliner Verein Flüchtlingspaten Syrien ein Patensystem aufgebaut, durch das Verpflichtungsgeber*innen formell als Bürg*innen fungieren, ohne aber die tatsächlichen Kosten individuell tragen zu müssen. Dies wird von einer größeren Gruppe von rund 4.500 Pat*innen mithilfe von Spenden übernommen, sodass das “Risiko auf vielen Schultern lastet” (Interview Flüchtlingspaten Syrien, 2018). Seit seiner Gründung im Jahr 2015 konnten somit mehr als 200 Geflüchtete nach Deutschland geholt werden.
Für die Verwaltung der Familienzusammenführung und die Integration der aufgenommenen Familienmitglieder vor Ort wurde eine umfangreiche, professionelle Unterstützungsstruktur aufgebaut, wodurch das Projekt Flüchtlingspaten Syrien vielen Geflüchteten wie eine staatliche Stelle erscheint. Zum einen bieten der Verein ein umfassendes Unterstützungsprogramm: Willkommenstreffen, wöchentliche Sprechstunden, thematische Veranstaltungen zu Flüchtlingsrecht oder Jobintegration, Sprachkurse, Feste und Ausflüge, Hausbesuche sowie “Familienlotsen”. Zum anderen vergeben sie “Sozialleistungen” entsprechend dem Hartz-IV-Regelsatz, da die Verpflichtungsgeber für die Finanzierung des Lebensunterhalts verantwortlich sind. Sie handeln dabei teilweise ähnlich einer Sozialbehörde. So versucht der Verein die Integration der aufgenommen Geflüchteten “ab dem ersten Tag” zu fördern und sie darin anzuleiten, “produktiv” und finanziell unabhängig zu werden (Interview Flüchtlingspaten Syrien, 2018), wodurch auch die Kosten des Vereins reduziert würden. Das Projekt Flüchtlingspaten Syrien entspricht darin weitgehend der Programmatik des aktivierenden Staates: from welfare to workfare – wer staatliche bzw. hier private Leistungen in Anspruch nimmt, sollte dafür etwas leisten. Bei den Flüchtlingspaten Syrien agieren somit nicht nur die Vereinsmitglieder als aktive Bürger*innen, die staatliche Aufgaben übernehmen, sondern die Hilfe des Vereins selbst ist darauf ausgerichtet, die aufgenommenen Geflüchteten zu aktivieren, wenngleich im Gegensatz zu staatlichen Behörden kaum Sanktionen verhängt werden.
Der Verein selbst schätzt die Indienstnahme der Zivilgesellschaft über Landesaufnahmeprogramme sowie die eigene Rolle durchaus ambivalent ein. Einerseits sei es positiv, dass der Staat diesen Weg der Flüchtlingsaufnahme eröffne und zivilgesellschaftliches Engagement ermögliche, das häufig näher an den Bedürfnissen der Geflüchteten sei. Andererseits seien das Programm und die Notwendigkeit privater Initiativen symptomatisch für das Versagen der Flüchtlingspolitik und die Abwälzung staatlicher Aufgaben auf Bürger*innen.
Private Sponsorship als langjährige Institution in Kanada
In Kanada wurde das Private-Sponsorship-Programm bereits vor 40 Jahren eingeführt, als rund 21.000 Geflüchtete aus Indochina ankamen. Kanada wurde damit zum weltweit ersten Land, das ein solches Modell für die Flüchtlingsaufnahme einsetzt. Längst ist es wichtiger Bestandteil der kanadischen Aufnahmepolitiken, wie auch die Zahlen zeigen.
Im April verkündete das kanadische Immigrationsministerium (IRCC), dass 2019 mehr “privately sponsored refugees” (PSRs) in Kanada willkommen geheißen würden: mit 19.000 Geflüchteten sind dies 1.000 Personen mehr als im Vorjahr. 2020 sollen es dann noch einmal 1.000 Menschen mehr sein. Im kanadischen System wird PS auf die Gesamt-Resettlementquote angerechnet, sodass fraglich ist, inwiefern PS wirklich zusätzliche Aufnahmeplätz schafft.
Als Sponsor*innen fungieren Organisationen sowie Gruppen von Privatpersonen, die anders als im deutschen Pilotprojekt benennen können, wen sie sponsern wollen (naming). Dabei müssen sie zahlreiche Vorgaben beachten. Resettlement-Flüchtlinge erhalten in Kanada generell direkt einen unbefristeten Aufenthaltstitel und private Sponsor*innen sind für ein Jahr verpflichtet, ca. 12.600 CAD (entspricht ca. 8.585 EUR) für Wohnraum, Kleidung und Verpflegung zur Verfügung zu stellen sowie die Geflüchteten emotional und ideell zu unterstützen, etwa bei der Jobsuche.
Während das kanadische Modell häufig als Vorbild gesehen wird, zeigen verschiedene Studien dessen Ambivalenz. So kann PS die Resettlementkontingente erhöhen und Kanadier*innen erhalten einen institutionellen Rahmen, um sich für Flüchtlings- und Menschenrechte einzusetzen. Weiterhin weisen Studien darauf hin, dass PSRs sich im Vergleich zu staatlich unterstützten Geflüchteten schneller in Kanadas Arbeitsmarkt integrieren. Es gibt jedoch auch grundsätzliche Bedenken, dass PS als neoliberales Projekt versuche, Hilfeleistungen zu privatisieren. Weitere Bedenken beziehen sich auf die Abhängigkeit der Geflüchteten von ihren Sponsor*innen und deren möglicherweise paternalistische Haltungen. Davon abgesehen wird von einem “Tauziehen” zwischen den konfligierenden Interessen der Sponsor*innen und der Regierung hinsichtlich der Auswahl und der Aufnahmezahlen gesprochen. Der kanadische Flüchtlingsrat CCR und Wissenschaftlerinnen kritisieren außerdem die Streichung der “source country class”, also der Aufnahme von Schutzsuchenden direkt aus ihrem Herkunftsland. PS hatte hier bislang einen zusätzlichen Fluchtweg eröffnet. Die 2011 eingeführten Änderungen des Programms schwächen die Position der Sponsor*innen bei der Benennung der Personen und eine staatlich definierte Obergrenze limitiert die Anzahl der PSRs. Weitere Änderungen haben zu Restriktionen der Auswahlkriterien, zusätzlicher Bürokratie, weniger Unterstützung durch Regierungsbeamte und sehr langen Wartezeiten, insbesondere für Flüchtende aus Afrika, geführt. Es wird zudem kritisiert, dass die privaten Akteure unter Druck und vor der Herausforderung stünden “to do more with less”.
Das kanadische Programm – ein Modell für Deutschland und andere Staaten?
Was würde es bedeuten PS als festen Bestandteil der deutschen Flüchtlingspolitik zu verankern? Um ein PS-Modell wie in Kanada umzusetzen, bedarf es einiger Voraussetzungen. Nötig ist zum einen die Bereitschaft der Zivilgesellschaft, Flüchtende zu unterstützen und private Ressourcen einzubringen, wie es sich bereits bei den Verpflichtungserklärungen gezeigt hat. Zum anderen sind Rechtsgrundlagen (wie § 23 Abs. 4 AufenthG) erforderlich, auf deren Basis die Aufzunehmenden sicher per Visum einreisen können und eine Aufenthaltserlaubnis erhalten. Um zwischen Staat und den Bürger*innen zu vermitteln und letztere zu unterstützen, sind zudem stabile Strukturen und Institutionen erforderlich, beispielsweise Regelungen für Bewerbungs-, Auswahl- und Matching-Prozesse sowie langfristig eingerichtete Beratungsstellen wie die ZKS.
Eine Institutionalisierung des Programmes wie in Kanada würde dem zivilgesellschaftlichen Engagement in der Flüchtlingsaufnahme öffentliche Anerkennung geben. Zudem wäre ein von Anfang an unbefristeter Aufenthaltstitel für eine sichere und dauerhafte Perspektive erforderlich, was in Deutschland bislang nicht der Fall ist (hier erhalten Resettlement-Flüchtlinge lediglich eine befristete Aufenthaltsgenehmigung nach § 23 Abs. 4 AufenthG und können erst nach drei Jahren eine Niederlassungserlaubnis erhalten). Jedoch birgt die kanadische Umsetzung von PS auch problematische Aspekte. Die zunehmend restriktiven Regelungen zur Anzahl und Auswahl der Flüchtenden machen den Prozess kompliziert für potentielle Sponsor*innen und erschweren den Zugang für Schutzsuchende. Lange und je nach Herkunftsregion unterschiedliche Bearbeitungszeiten können zur Frustration der privaten Akteur*innen und dem Gefühl des Kontrollverlustes im PS-Prozess gegenüber der Regierung – trotz hohem persönlichen Einsatz – führen.
In Anbetracht der kanadischen Erfahrung ist es also wichtig, PS rechtlich möglich, leicht umsetzbar und zugänglich zu machen. Des Weiteren sollte PS ein zusätzlicher Mechanismus bleiben (additionality), was jedoch auch in Kanada fraglich ist, da aktuell fast zwei Drittel der Resettlementflüchtlinge privat gesponsert einreisen und die Regierung deren Zahl bereits im Voraus definiert und einplant. Bislang werden auch die Aufnahmeplätze von NesT auf die bereits von Deutschland zugesicherten Resettlementplätze angerechnet, sodass auch hier das Kriterium der Zusätzlichkeit nicht erfüllt wird. Wissenschaftler*innen sprechen sich zudem dafür aus, dass Sponsor*innen die aufzunehmenden Flüchtenden selbst aussuchen und benennen können (naming), was bei NesT ebenfalls nicht vorgesehen ist. Naming sei die Basis des zivilgesellschaftlichen Engagements in diesem Bereich und wird deshalb als wichtig erachtet, weil Sponsor*innen oft enge informelle Netzwerke und Verbindungen zu Menschen vor Ort unterhalten und so direkt von Notlagen erfahren und dann schnell reagieren können. Es gibt aber auch kritische Stimmen gegenüber dem Naming: durch die hohen Ablehnungsraten bei diesen Fällen sei der Versuch oft ergebnislos, es würden für das Verfahren Ressourcen in Anspruch genommen, ohne dass tatsächlich Schutzsuchende umgesiedelt würden.
Insgesamt erscheint die Einführung von PS-Programmen in Deutschland als ein ambivalentes Projekt, dessen Umsetzung noch unklar ist. Zudem gilt für dieses Modell dasselbe wie für Resettlement insgesamt und andere staatlich organisierte Flüchtlingsaufnahmepolitiken. Diese ermöglichen es gegenwärtig nur einer kleinen und ausgewählten Gruppe der Flüchtenden, in Ländern des Globalen Nordens Schutz zu suchen. Daher ist es problematisch, wenn diese Politiken genutzt werden, um die Kriminalisierung undokumentierter Fluchtbewegungen zu rechtfertigen. Ganz im Gegenteil sollte die staatliche Aufnahme von Flüchtenden langfristig mit einer Anerkennung ihrer selbstbestimmten Mobilität einhergehen. Aktuell sind es nicht Sponsor*innen oder gar Nationalstaaten, sondern in erster Linie die Flüchtenden selbst, die den Zugang zum Flüchtlingsschutz ermöglichen, auch wenn hierzu aufgrund der rigiden Grenzkontrollen illegalisierte und häufig gefährliche Fluchtwege in Kauf genommen werden müssen.