Versprechen gegeben, Versprechen gebrochen – Resettlement-Zahlen seit 2016 mehr als halbiert

Seit Langem wird nur ein Bruchteil der Flüchtlinge mit Resettlement-Bedarf auch tatsächlich umgesiedelt. Die Staatengemeinschaft hat sich in der New Yorker Erklärung 2016 dazu verpflichtet, diese Lücke zu schließen. Seit 2016 sind die Aufnahmezahlen jedoch deutlich gesunken. Eine dringend notwendige Erhöhung der Aufnahmezahlen sollte von UNHCR und der Zivilgesellschaft deutlicher gefordert werden. Der Globale Flüchtlingspakt bietet hierfür einen Rahmen.

Die Umsiedlung von Flüchtlingen aus Erstaufnahmestaaten in aufnahmebereite Drittstaaten ist eine der dauerhaften Lösungen im Flüchtlingsschutz und eine der wirksamsten Mechanismen internationaler Verantwortungsteilung. Erstaufnahmestaaten in Krisenregionen sind für den Schutz, die Versorgung und die längerfristige Integration sehr vieler Schutzsuchender verantwortlich, aber häufig überfordert. Viele Flüchtlinge haben zudem Angehörige in Industriestaaten, die sie unterstützen könnten. Mangels sicherer Fluchtwege sterben jährlich Tausende auf dem Weg nach Europa und in andere Industriestaaten.

Staaten haben eine ganze Reihe von Instrumenten der sicheren Aufnahme von Schutzbedürftigen zu ihrer Verfügung. Das vielleicht wichtigste Instrument ist das Resettlement-Programm des UN-Flüchtlingshilfswerks (UNHCR). Dieses Programm richtet sich vor allem an besonders vulnerable Flüchtlinge, d.h. solche, die zum Beispiel Gewalt und Folter erfahren haben, zu einer Minderheit gehören oder medizinische Versorgung benötigen. Resettlement kann potentiell auch zur Auflösung sogenannter Langzeitfluchtsituationen beitragen.

Im Gegensatz zum individuellen Asylrecht sind Resettlement- und andere Aufnahmeprogramme rechtlich wenig strukturiert: Es gibt keine völkerrechtlichen Verpflichtungen für Staaten zur Aufnahme von Flüchtlingen und auch keine verbindlichen Regeln über die Zahl, die Herkunft oder die Eigenschaften der aufzunehmenden Personen. Daher haben Staaten als wichtigste Akteure großen Spielraum bei der Einrichtung, Ausgestaltung und Umsetzung derartiger Aufnahmepolitiken.

Basierend auf Analysen der Situation in den Aufnahmeländern veröffentlicht UNHCR jährlich eine Schätzung des Resettlement-Bedarfs (projected resettlement needs) und gibt Empfehlungen über die Aufnahme von Flüchtlingen aus bestimmten Regionen. Dieser Bedarf ist in den vergangenen Jahren kontinuierlich gestiegen und lag 2018 bei 1,2 Millionen Flüchtlingen. Mit Ausnahme der Umsiedlung von Flüchtlingen aus Südostasien in den 1980er und 1990er Jahren blieb die Zahl der Flüchtlinge, die über Resettlement umgesiedelt wurden, allerdings gering und betrug in den letzten Jahren immer weniger als ein Prozent aller Flüchtlinge.

New Yorker Erklärung: Bekenntnis zur Steigerung der Resettlement-Aufnahme

UNHCR, WissenschaftlerInnen und Nichtregierungsorganisationen haben immer wieder eine deutliche Erhöhung der Resettlement-Zahlen gefordert. Und es schien, als seien diese Forderungen erhört worden: In ihrer New Yorker Erklärung im September 2016 erklärt die Staatengemeinschaft einstimmig, so viele Aufnahmeplätze bereit zu stellen, dass der Resettlement-Bedarf gedeckt werden kann. In der Erklärung heißt es ferner, dass Staaten ergänzend zum klassischen Resettlement auch humanitäre Aufnahmeprogramme, temporäre Evakuierungen, private Sponsorship-Programme sowie die Möglichkeit zum Zweck der Familienzusammenführung, Arbeitsaufnahme und Bildung einzureisen, einführen bzw. ausbauen sollen. Die New Yorker Erklärung ist jedoch nicht rechtsverbindlich und weder ein Zeitplan noch ein Umsetzungsmechanismus wurden vereinbart.

Die nun von UNHCR veröffentlichten Zahlen für 2018 zeigen, dass die Staatengemeinschaft ihr Versprechen klar gebrochen hat. Seit 2016 hat sich die Zahl der über Resettlement neuangesiedelten Personen mehr als halbiert, während der Bedarf weiter gestiegen ist (siehe Abbildung 1). 2016 waren noch 126.291 Flüchtlinge in Drittstaaten umgesiedelt worden, 2017 sank die Zahl auf 65.109, 2018 dann weiter auf 55.692 Flüchtlinge. Dies entspricht 4,7 Prozent des globalen Resettlement Bedarfs für 2018 und etwa 0,3 Prozent aller Flüchtlinge insgesamt (20,5 Millionen/Mitte 2018).

Abbildung 1: Bedarf und tatsächliche Aufnahmen im UNHCR-Resettlement-Programm

Eigene Abbildung, Zusammenstellung und Berechnung auf Grundlage von UNHCR-Datenbank und UNHCR Resettlement Projected Needs 2019, abgerufen am 26.2.2019.

Die meisten Flüchtlinge wurden im vergangenen Jahr aus den Erstaufnahmeländern Libanon (9.800), Türkei (9.000), Jordanien (5.100) und Uganda (4.000) in andere Staaten umgesiedelt. Bezüglich der Herkunftsnationalität waren die meisten aus Syrien geflohen (28.200) – hier gemessen an den Vorschlägen von UNHCR an Staaten (sogenannte submissions, insgesamt 2018: 81.310). Weitere wichtige Herkunftsstaaten waren Kongo (21.800), Eritrea (4.300), Afghanistan (4.000) und Somalia (3.066).

Die von UNHCR veröffentlichten Zahlen beziehen dabei ausschließlich Flüchtlinge ein, an deren Umsiedlung die Organisation beteiligt war. In die Statistiken gehen teilweise auch Personen ein, die über humanitäre Aufnahmeprogramme umgesiedelt wurden und die zunächst einen temporären Aufenthaltstitel erhalten haben, wie es z.B. bei den humanitären Aufnahmeprogrammen für syrische Flüchtlinge in Deutschland der Fall ist.

Flüchtlinge, die über Programme ohne UNHCR-Beteiligung aufgenommen wurden, sind in der vorliegenden Statistik nicht erfasst. Hierfür liegen auch keine vollständigen international vergleichbaren Daten für 2018 vor. Bessere Statistiken, die auch anderen Programme mit einbeziehen und international vergleichbar sind, wären wünschenswert. Laut Pew-Research lag die Zahl der Aufnahmen im Jahr 2016 bei 189.000 und 2017 bei 103.000. Die Zahlen liegen somit deutlich höher, der negative Trend ist jedoch ähnlich. Insbesondere die USA, Kanada und Australien nehmen regelmäßig Flüchtlinge über Programme ohne UNHCR-Beteiligung auf.

Dramatischer Rückgang in den USA, leichter Anstieg in der EU

Der Rückgang der globalen Resettlement-Zahlen ist zu einem großen Teil auf eine veränderte Aufnahmepolitik der USA unter der Trump-Administration zurückzuführen. Im letzten Jahr der Obama-Administration nahmen die USA noch 78.761 Flüchtlinge im UNHCR-Programm auf (insgesamt ca. 97.000). 2017 waren es 24.559 (insgesamt ca. 33.000) und 2018 nur noch 17.113 Personen (Zahl für 2018 insgesamt liegt noch nicht vor). Trotz dieses deutlichen Rückgangs sind die USA weiterhin das Land mit der größten Aufnahmezahl in diesem Programm (siehe Tabelle 2 im Anhang). An zweiter Stelle folgte Kanada (2018: 7.713; 2017: 8.900), vor dem Vereinigten Königreich (5.702), Frankreich (5.109) und Schweden (4.861). Deutschland nahm im vergangen Jahr laut UNHCR 3.217 Personen auf. Insgesamt 27 Staaten nahmen Personen auf, ein leichter Rückgang im Vergleich zu den Vorjahren 2016 (30) bzw. 2017 (34).

Auch die Aufnahme durch alle anderen Staaten ist gesunken (2016: 47.530; 2017: 40.550; 2018: 38.579, siehe Tabelle). Eine Analyse zeigt dabei, dass die Zahlen in der Europäischen Union langsam steigen (wobei 2018 eine Stagnation zu beobachten ist), während sie in den übrigen Staaten seit 2017 wieder sinken (siehe Abbildung 2). Dies liegt vor allem an einem Rückgang der Aufnahmen durch Kanada und Australien. Beide Staaten nehmen aber über Programme ohne UNHCR-Beteiligung zusätzliche Kontingente von Flüchtlingen auf. Inwiefern hier eine Verlagerung vom UNHCR-Programm zu nationalen Programmen erfolgt ist, muss Gegenstand weiterer Forschung sein.

Der Anstieg in der Europäischen Union ist vor allem auf eine gesteigerte Aufnahme durch Frankreich, Schweden und das Vereinigten Königreich zurückzuführen (siehe Tabelle 2).

Abbildung 2: Resettlement nach Aufnahmeregionen

Eigene Abbildung, Zusammenstellung und Berechnung auf Grundlage von UNHCR-Datenbank, abgerufen am 26.2.2019.

Ausblick auf 2019 – Bedarf steigt weiter

Die Zahl der Flüchtlinge weltweit liegt weiterhin auf sehr hohem Niveau und ebenso der Umsiedlungsbedarf. Für 2019 hat UNHCR einen Resettlement-Bedarf von 1,4 Millionen identifiziert. Den höchsten Bedarf gibt es weiterhin für syrische Flüchtlinge (601.152) gefolgt von kongolesischen (163.448) und südsudanesischen Flüchtlingen (158.474).

Für 2019 hat UNHCR drei prioritäre Situationen festgelegt, wobei es einige Überschneidungen bei den darunterfallenden Ländern gibt. Die erste Priorität sind die Roll-Out Länder des Comprehensive Refugee Response Framework (CRRF). Darunter fallen acht afrikanische Staaten (Äthiopien, Djibouti, Kenia, Uganda, Somalia, Tschad, Ruanda und Sambia) und sechs in Lateinamerika (Belize, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mexiko und Panama). Als zweite Priorität stuft UNHCR die zentrale Mittelmeer-Situation ein, die 15 afrikanische Länder umfasst (Ägypten, Algerien, Äthiopien, Burkina Faso, Djibouti, Kamerun, Kenia, Libyen, Mali, Marokko, Mauretanien, Niger, Sudan, Tschad und Tunesien). Bei der dritten Priorität handelt es sich um die Nachbarstaaten Syriens (Ägypten, Irak, Jordanien, Libanon und Türkei).

Aufnahmeländer mit dem höchsten Umsiedlungsbedarf sind laut dem Bericht die Türkei, Uganda, Libanon, Iran und Äthiopien (siehe Tabelle 1). Angesichts der begrenzten Aufnahmebereitschaft plant UNHCR jedoch mit deutlich geringeren Zahlen bei den Vorschlägen an Aufnahmestaaten (submissions).

Tabelle 1: Staaten mit dem höchsten Resettlement-Bedarf 2019

Eigene Zusammenstellung, basierend auf Daten von UNHCR; * Mitte 2018, Quelle: Mid-Year Trends 2018; ** Zahlen aus Resettlement Projected Needs 2019.

An diesen Zahlen wird deutlich, dass die geplanten Umsiedlungszahlen so gering sind, dass eine wirkungsvolle Entlastung der Erstaufnahmestaaten nicht erreicht werden kann. In Uganda leben zum Beispiel rund 1,1 Millionen Flüchtlinge. In den vergangenen Jahren wurde nur ein Bruchteil von ihnen umgesiedelt (2016: 6.299; 2017: 1.905; 2018: 3.999).

Bei der Planung der Vorschläge durch UNHCR spielen neben humanitären Erwägungen auch andere Faktoren eine Rolle, wie z.B. verfügbare operative Kapazitäten, strategische Ziele und Präferenzen der Staaten. Entgegen der weitverbreiteten Annahme, dass Staaten ausschließlich humanitäre Aspekte berücksichtigen, wurden bereits gezeigt, dass außen-, sicherheits-, und migrationspolitische Erwägungen ebenso eine Rolle spielen.

Eine detaillierte Analyse kann hier aus Platzgründen nicht erfolgen. Auffällig ist, dass aus dem Iran trotz hohen Bedarfs, kaum Submissions geplant sind. Die größten Kontingente in absoluten Zahlen sind für die Türkei, Libanon und Jordanien anvisiert. Mit Ausnahme von Kenia und Tansania liegen in allen afrikanischen Zahlen sowohl die absoluten geplanten Aufnahmezahlen, als auch der Anteil der geplanten Aufnahmen am Bedarf deutlich niedriger.

Globaler Flüchtlingspakt als Game Changer?

Entgegen dem Versprechen von New York und trotz wachsendem Resettlement-Bedarf nehmen die Staaten des globalen Nordens seit 2016 deutlich weniger Flüchtlinge über Resettlement auf. Damit senden sie ein verheerendes Signal an Erstaufnahmestaaten und an Flüchtlinge. Letzteren bleibt weiterhin die Optionen, entweder in prekären Langzeitfluchtsituationen in Erstaufnahmestaaten zu verbleiben oder ihr Leben auf gefährlichen Wegen in Industriestaaten zu riskieren. Für Erstaufnahmestaaten bedeutet dies, dass sie trotz aller Zusagen nur unzureichende Unterstützung durch die Staaten des globalen Nordens erwarten können. Diese leisten zwar finanzielle Hilfe, die jedoch ebenso deutlich unter dem Bedarf liegt. Eine solche Politik droht, die hoffnungsvollen Ansätze einer Flüchtlingspolitik im Rahmen des CRRF, wie sie derzeit etwa in Äthiopien zu beobachten ist, zu unterlaufen.

Mit der Verabschiedung des Globalen Flüchtlingspaktes im Dezember 2018 hat die Staatengemeinschaft ihr Versprechen auf eine gerechtere Teilung von Verantwortung erneuert. Im Hinblick auf Resettlement haben die Staaten das Ziel der New Yorker Erklärung, die Zahl der Aufnahmeplätze an den Bedarf anzupassen, bekräftigt. Im Flüchtlingspakt festgehalten sind zudem einige Elemente zur Ausgestaltung von Resettlement. So verpflichten sich die Staaten etwa dazu, mehrjährigen Resettlement-Programme aufzulegen und Verfahren flexibler und schneller durchzuführen. Daneben soll Resettlement stärker strategisch eingesetzt werden, indem die Aufnahme aus Prioritätsregionen und Langzeitsituation erfolgt. Mindestens 10 Prozent der Plätze sollen UNHCR zur freien Verfügung bereitgestellt werden, etwa für Notfälle (unallocated quota).

Anders als in der New Yorker Erklärung wurde im Flüchtlingspakt auch ein Umsetzungsmechanismus vereinbart. Zusätzlich zu den jährlich stattfinden Annual Tripartite Consultations on Resettlement (ATCR) sind alle vier Jahre ein Globales Flüchtlingsforum (das erste im Dezember 2019) sowie alle zwei Jahre  hochrangige Konferenzen vorgesehen, in denen Staaten Zusagen zur Umsetzung des Flüchtlingspaktes machen sollen bzw. in denen deren Umsetzung überprüft werden soll. UNHCR hat ferner angekündigt, eine Dreijahresstrategie zur Erhöhung der Resettlement-Zahlen zu entwickeln.

Der Flüchtlingspakt entfaltet jedoch keinerlei rechtliche Verbindlichkeit. Daher ist nicht zu erwarten, dass Umsetzungsautomatismen entstehen, wie die Entwicklungen seit 2016 eindrücklich gezeigt haben. In den USA ist eine Kehrtwende frühesten nach einer möglichen Abwahl von Präsident Trump im Januar 2021 zu erwarten. In Europa ist die Lage komplexer: Die Aufnahmezahlen sind in einigen Staaten gestiegen, wobei sich andere nicht oder kaum an der Aufnahme von Flüchtlingen beteiligen. Die deutlich gesunkene Zahl der spontan einreisenden Asylbewerber in der EU hat bisher nicht dazu geführt, dass sich die Aufnahmezahlen signifikant erhöht haben. Derzeit setzen die EU-Staaten das Ad Hoc Programm von September 2017 um, demzufolge bis Oktober 2019 50.000 Flüchtlinge über Resettlement aufgenommen werden soll. Die ist zwar eine deutliche Steigerung zum Vorläuferprogramm (2015-2017: ca. 22.000 Flüchtlinge), jedoch angesichts des ökonomischen und politischen Gewichts der EU eine geringe Zahl. Im Zuge der Verhandlungen zur EU-Resettlement-Verordnung hatte das Europäische Parlament gefordert, dass die EU-Staaten eine verbindliche Quote in Höhe von 20 Prozent des jährlich von UNHCR identifizierten Resettlement-Bedarfs aufnehmen sollte (2019: 280.000 Personen. Hierfür gab es jedoch im Rat keine Mehrheit.

Zwar gibt es in der EU und in einzelnen Mitgliedsstaaten rege Debatten und auch die Einrichtung von Aufnahmeprogrammen auf unterschiedlichen politischen Ebenen (Bundesländer, Kommunen). Die aktuellen Zahlen sind allerdings weiterhin viel zu gering, um global gesehen einen Unterschied zu machen. Eine deutliche Erhöhung ist angesichts der politischen Situation nicht zu erwarten. Aber auch eine weitere moderatere Steigerung wäre schon ein Schritt in die richtige Richtung. Darauf hinzuwirken ist eine wichtige Aufgabe der Zivilgesellschaft wie auch der Wissenschaft. Nach dem Rückgang der letzten Jahre kann es eigentlich nur bergauf gehen.

Tabelle 2: Aufnahmen im UNHCR-Resettlement-Programm nach Ländern

Eigene Zusammenstellung auf Basis von UNHCR-Datenbank, abgerufen am 26.2.2019.