Am 08.06.2023 einigten sich die Europäischen Innenminister*innen auf einen „Kompromiss“ auf dem Feld der Gemeinsamen Europäischen Asylpolitik. Angesichts der nach dem Ende der Corona-Pandemie wieder stark steigenden Ankunftszahlen soll das Asylverfahren neu geordnet werden. Kernelemente sind die Verlagerung der Verfahren an die Außengrenze, eine konsequente Rückführung von abgelehnten Asylsuchenden und die Einführung eines verbindlichen Weiterverteilungsmechanismus für jene mit Aussichten auf einen Schutzstatus. Während eine Umsetzung dieser Entscheidung absehbare menschenrechtlichen Rückschritte sowie verfahrenstechnische Problem erwarten lässt, steckt in diesem Kompromiss kaum Neues und nichts Innovatives, das geeignet wäre, das komplexe Migrationsgeschehen in die und innerhalb der EU auf eine auskömmliche und menschenrechtskonforme Weise zu gestalten.
Das Momentum – oder eher ein Scheideweg?
Nach Jahren des Stillstandes in der Reform des GEAS hat sich in den vergangenen Wochen abgezeichnet, dass eine Mehrheit der EU Staaten bereit für einen neuen Anlauf ist. Im Berliner Politikbetriebe wurde freudig-erregt von einem „Momentum“ gesprochen, das nun endlich da sei. Dieses Momentum entsprang ganz offensichtlich dem wahrgenommenen Handlungsdruck durch wieder steigende Ankunftszahlen von Asylsuchenden nach dem Ende der Corona-Pandemie, verbunden mit Sorge vor wachsenden gesellschaftlichen Polarisierungsprozessen in Bezug auf Migration und Asyl. In den vergangenen Jahren sind mehr und mehr EU-Staaten zu restriktiven Ansätzen nationaler Migrationspolitiken übergegangen. In diesem race to the bottom möchte wohl keiner der letzte sein, und das mag die Haltung der Bundesregierung erklären, die die Beschlüsse vom 8.6. als „historischen Erfolg“ artikuliert – ein Erfolg in Hinblick auf den Konsens der europäischen Regierungen, nicht jedoch hinsichtlich einer Weiterentwicklung und Neuordnung des Europäischen Asyl- und Einwanderungsrechts.
Flucht und Einwanderung – nur schwer zu trennen
Denn natürlich müssen beide zusammen gedacht werden. Europa ist ein begehrtes Ziel für viele Menschen aus anderen Weltregionen, und Europa benötigt seinerseits angesichts einer rasanten demographischen Alterung Zuwanderung in seine Arbeitsmärkte. Dies ist ein Treiber für Migration, und nicht alle, die in Libyen oder Tunesien ein Boot besteigen, um nach Italien überzusetzen, haben einen singulären und eindeutigen Verfolgungsgrund, der Zugang zu einem Schutzstatus ermöglicht. Es kennen auch nicht alle Migrant*innen die Verästelungen des Europäischen Asylsystems und die Kriterien, die erfüllt werden müssen, um hier Berücksichtigung zu finden. Manche sind einfach auf der Suche nach einer Zukunft, die ihnen in ihrem Herkunftskontext aus verschiedenen Gründen verwehrt bleibt. Das qualifiziert sie zwar nicht für den Erwerb eines Schutzstatus als Verfolgte, aber ihr Anliegen ist deshalb nicht illegitim. Dass diese Menschen ihre Wünsche und Hoffnungen auf irreguläre Weise zu erlangen suchen, liegt vorrangig an den Beschränkungen der Mobilität und der Einwanderung in die EU. Der Asylantrag verbleibt in der subjektiven Wahrnehmung als einzige „Fahrkarte“, auf der man reisen kann, wenn man eben kein Visum und keine Arbeitserlaubnis bekommt. Dies offenbarte sich 2014/15, als die Zahlen der Asylzuwanderung aus den Westbalkanstaaten plötzlich zunahmen. Viele Menschen aus den Westbalkanstaaten, darunter viele Romn*ja, hatten angesichts ihrer prekären Lebenslage im Heimatland und auf der Basis unvollständiger Information ihr Guthaben zusammengekratzt und einen Bus bestiegen, der sie nach Österreich oder Deutschland brachte, in der Hoffnung, dort diskriminierungsfrei leben zu können, Arbeit zu finden und bleiben zu dürfen. Viele verstanden nicht, dass sie zurückkehren mussten. Die Einführung der Westbalkanregelung hat hier eine Möglichkeit geschaffen, individuelle Migrationswünsche auf legale Art und Weise zu kanalisieren und damit auch im Sinne des Ziellandes zu gestalten. Zugleich zeigen Befragungen von zurückgekehrten abgelehnten Asylsuchenden, dass ein erheblicher Anteil als Grund für die ursprüngliche Ausreise Angst und Verfolgung angibt, die aus der subjektiven Perspektive der Betroffenen einen Schutzstatus gerechtfertigt hätten. Ein zweites Beispiel ist die große Zahl an Menschen aus Sub-Sahara-Afrika, die – häufig unter prekärsten Bedingungen – im Süden Italiens und Spaniens in der Landwirtschaft beschäftigt sind. Auch sie sind irregulär eingewandert und qualifizierten sich nicht für einen Schutzstatus. Dennoch wurden sie vom Arbeitsmarkt absorbiert. Ihre Statuslosigkeit führt jedoch zu einer eklatanten Entrechtung und Ausnutzung durch die Arbeitgeber*innen.
Diese Beispiele zeigen jenseits der Logik der Europäischen Asylpolitik und ihre Definition von „guten“ und „schlechten“ Bleibeperspektiven, dass sich Situationen der Gewaltmigration und der freiwilligen Migration nicht immer klar trennen lassen, und so sehen wir in der Realität immer wieder, wie sich beides vermischt, und einmal zu einem Aufenthaltsstatus führt, und im anderen Fall nicht. Die am 08.06. erzielten Beschlüsse ignorieren diese Komplexität im wohl verzweifelten Versuch, in den seit Jahren festgefahrenen Streit um Einwanderung und Asyl endlich einen Schritt weiterzukommen. Doch was ist mit diesem Kompromiss gewonnen?
Asylkompromiss 2.0 – was ist neu?
Die Einigung vom 08.06. sieht vor, dass Asylsuchende in geschlossenen Erstaufnahmezentren an den Außengrenzen der EU sämtlich nach ihrer Ankunft registriert werden und in zwei Gruppen aufgeteilt werden. Jene mit „schlechter Bleibeperspektive“ (damit werden nach der Einigung vom 08.06. Menschen aus Herkunftsländern gelabelt, die EU-weit nur in 20% der Fälle einen Schutzstatus zugesprochen bekommen) sollen in geschlossenen Einrichtungen den Ausgang ihres „Schnellverfahrens“ abwarten, das auf maximal 12 Wochen veranschlagt wird, um sodann – nachdem erwartungsgemäß ihre fehlenden Schutzgründe festgestellt wurden – in ihre Herkunftsländer oder Drittstaaten, aus denen sie gekommen sind oder zu denen sie eine anderweitige Verbindung besitzen, zurückgeführt zu werden. Dafür sollen Kapazitäten für 30.000 Personen aufgebaut werden – eine erstaunlich geringe Zahl von Plätzen, wenn man die Ankunftszahlen bedenkt, die beispielsweise zwischen März und Mai 2023 an den mediterranen Seegrenzen bei rund 45.000 lagen. Denn die Plätze müssen ja zunächst für alle Ankommenden ausreichen, zumindest für einige Tage oder Wochen, bis die Registrierung und „Triage“ in „gute und schlechte“ Bleibeperspektiven vollzogen ist und jene mit „guter Bleibeperspektive“ – auch das ein dezidiertes Ergebnis der Einigung vom 08.06. – auf andere EU-Staaten umverteilt werden. Allein jene mit „schlechter Bleibeperspektive“ würden die Kapazitäten dann mindestens 12 Wochen belegen, während dessen schätzungsweise weitere 90.000 Personen eintreffen würden. Möglicherweise rechnet man damit, dass durch den „Abschreckungseffekt“ mit der Zeit weniger Menschen ankommen. Ist das realistisch?
Wie realistisch sind Schnellverfahren und Rückführungen?
Eine Einschätzung, ob diese Strategie realistisch ist, ermöglicht die Evaluierung der sog. Hot-Spot-Regelung von 2015, die die Errichtung von Erstaufnahme- und Identifizierungszentren an den EU Außengrenzen vorsah. Darin sollten EU Agenturen und nationale Behörden eng zusammenarbeiten, um Ankommende zu registrieren, ihre Identität zu prüfen und das Asylverfahren vorzubereiten. Von den Hot-Spots aus, so die damalige Überlegung, sollten zudem Umverteilungen auf andere, weniger von Fluchtmigration betroffene Staaten im Inneren der EU durchgeführt werden. Der im März 2016 abgeschlossene EU-Türkei-Deal ergänzte dieses Modell um die Komponente der Rückführung von „irregulär“ auf den griechischen Inseln ankommenden Menschen. Dort aus der Türkei ankommende Geflüchtete sollen nach einer Schnellprüfung ihrer Asylgründe und Reisewege in die Türkei zurückgeführt werden, insofern sie kein Asyl beantragen oder deren Antrag als unbegründet oder unzulässig abgelehnt wird. Im Gegenzug sollte für jede rückgeführte Person ein*e schutzberechtigte*r Syrer*in aus der Türkei nach Europa ausgeflogen wird. Mit diesem Deal war also nicht nur die Einhegung des politisch schwierigen Partners Türkei intendiert, sondern man wollte auch einen asylpädagogischen Zeigefinger gegenüber Geflüchteten erheben: ‚Schaut her, es lohnt sich nicht, illegal in die EU einzureisen. Stattdessen sollt ihr warten, bis ihr abgeholt werdet.‘
Tatsächlich ging die Zahl der in Griechenland Ankommenden zunächst zurück, was allerdings als Effekt eines ganzen Maßnahmenbündels gewertet wurde, zu denen neben dem Rückführungsabkommen mit der Türkei auch die multiplen Grenzschließungen und Grenzbefestigungen auf der Balkanroute gehörten. Und parallel dazu, das darf auch nicht vergessen werden, stiegen die Ankunftszahlen auf der zentralen Mittelmeerroute nach Italien an, was zeigt wie schwierig der Versuch ist, eine geographische Region von der Größe Europas gegen irreguläre Zuwanderungen abzuschotten.
Im Lager Kara Tepe auf Lesbos, dem Nachfolgelager des abgebrannten Lagers Moria, lässt sich heute bereits besichtigen, was künftig flächendeckend an den Europäischen Außengrenzen passieren könnte: Die Errichtung geschlossener Lager, in denen eine zunehmende Anzahl von ankommenden Menschen unter haftähnlichen Bedingungen vor sich hin vegetiert. Dabei ist zu befürchten, dass es ähnlich wie auf Lesbos zu einem Anstau der Lagerbewohner*innen kommt, wenn nämlich weder die Rückführung noch die Weiterleitung in dem Ausmaß gelingt, wie es geplant ist. Manche der dort untergebrachten Menschen warten viele Monate oder gar mehrere Jahre auf den Ausgang ihres Asylverfahrens und werden dadurch weiter traumatisiert. Menschenrecht und Flüchtlingsrecht werden in diesen Lagern auf vielfache Weise gebrochen.
Wie realistisch ist eine solidarische Umverteilung innerhalb der EU?
Die Evaluierung der Maßnahmen aus 2015 zeigt zudem, dass auch die Umverteilung von potenziell schutzberechtigten oder vulnerablen Personengruppen scheitern kann, wenn nämlich der artikulierte aber nicht konkretisierte Solidaritätsmechanismus der EU Mitgliedstaaten nicht in die Praxis umgesetzt wird. In der Rückschau auf 2015/16 hat die geplante Umverteilung (relocation) von Asylsuchenden aus den Erstankunftsländern Italien und Griechenland zumindest nicht funktioniert, und selbst nach dem verheerenden Brand in Moria folgten den Aufnahmezusagen einzelner europäischer Mitgliedstaaten nur verspätet und im geringen Ausmaß konkrete Taten.
Stattdessen haben sich viele anerkannte Geflüchtete, die in den Erstaufnahmeländern keine Perspektiven für sich sahen, über die Jahre auf eigene Faust „umverteilt“: Vor allem aus Griechenland reisen beispielsweise Menschen nach Deutschland ein, die zwar einen Schutzstatus in Griechenland zugesprochen bekamen, aber keinerlei Unterstützung für den Aufbau eines eigenständigen Lebens erhalten haben und durch die ‚Sekundärmigration‘ diesen prekären Lebensbedingungen entfliehen möchten.
Fazit: nichts Neues, sondern mehr vom immer Gleichen
Eine Rückschau auf die angesichts der „Migrationskrise 2015“ ergriffenen Maßnahmen und ihre Wirksamkeit lässt also hinsichtlich des Asylkompromiss 2.0. keine grundsätzlich neue Herangehensweise an die komplexe Problemstellung erkennen. Bei genauerer Betrachtung geht es vielmehr um eine flächendeckende Durchsetzung der damals bereits begonnenen und seither weiter zur Strategie ausgearbeiteten Maßnahmen, die darauf ausgerichtet sind, Ordnung und Kontrolle über das Zuwanderungsgeschehen zu verstärken. Dass die Beschlüsse dennoch als politischer Durchbruch gefeiert werden, dürfte eher mit den Mechanismen politischer Rhetorik zu tun haben, Einigkeit und Stärke zu demonstrieren, um die über die Migrationsfrage zerstrittenen Akteure auch zukünftig am Verhandlungstisch zu behalten.
Was weiterhin fehlt ist eine umfassende Reform des europäischen Asyl- und Einwanderungsrechts, das menschenrechtliche Fragen ebenso berücksichtigt wie die Einwanderungsbedarfe einer alternden Gesellschaft. An dieser Schnittstelle bestünden viele Möglichkeiten, die Problematik der irregulären Einreise in aussichtslose Asylverfahren zu entschärfen und gleichzeitig wieder Gestaltungshoheit über das Einwanderungsgeschehen zu erlangen.