Die kommunale Umsetzung des Asylbewerberleistungsgesetzes variiert in vielerlei Hinsicht. Daran hat die Einführung der überaus kontroversen Bezahlkarte in NRW wenig geändert: Die eine Kommune entscheidet sich aktiv gegen die Leistungsgewährung per Bezahlkarte und in der Nächsten wird sie eingesetzt. Anhand des Vergleichs nordrhein-westfälischer Großstädte diskutiert dieser Beitrag mögliche Erklärungen für diese Variation. Parteipolitische Mehrheitsverhältnisse in Stadträten scheinen nur einen geringen Einfluss auf die Entscheidung für oder gegen die Bezahlkarte zu haben.
Seit nunmehr zwei Jahren führen die Bundesländer nach und nach die Bezahlkarte für Asylsuchende ein. Mit einer solchen guthabenbasierten Karte soll Schutzsuchenden ein Großteil der Leistungen ausgezahlt werden, die ihnen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) zustehen. Da die Nutzungsmöglichkeiten der Karte eingeschränkt werden können, ermöglicht sie es, mehr Kontrolle darüber auszuüben, wozu Schutzsuchende Leistungen verwenden. Zu den erklärten Zielen der Befürworter der Karte zählen die Bekämpfung sogenannter Schlepperkriminalität, die Einschränkung des Transfers staatlicher Leistungen ins Ausland sowie die Minimierung des Verwaltungsaufwands in den Kommunen. Mit dem letztgenannten Politikziel begründete auch die Ampel-Regierung im Jahr 2024 die Verankerung der Bezahlkarte im AsylbLG. Für einen entsprechenden Gesetzesentwurf zur bundesrechtlichen Absicherung der Verwendung der Karte stimmten die Ampel-Parteien, die AfD und das BSW. Die CDU/CSU hatte selbst einen Antrag zur Aufnahme der Bezahlkarte ins AsylbLG eingebracht, den Gesetzesentwurf der Ampel als nicht restriktiv genug bewertet und ihn schließlich abgelehnt. Die Linke wies den Antrag ebenfalls zurück und führte eine Kritik an, die den Mitteilungen zahlreicher NGOs aus der Flüchtlingssolidarität ähnelt (vgl. Flüchtlingsrat Niedersachsen,2024; Flüchtlingsrat RLP, 2025; Pro Asyl, 2024). Diese Organisationen sehen die Bezahlkarte wegen ihrer gegenüber Geldleistungen eingeschränkteren Nutzungsmöglichkeiten als ein Integrationshemmnis für Schutzsuchende. Studien zu Kartensystemen zur Leistungsgewährung an Schutzsuchende in Großbritannien kommen zu ähnlichen Ergebnissen.
In asylpolitischen Angelegenheiten haben Bund, Länder und Kommunen unterschiedliche Kompetenzen. Änderungen des AsylbLG und die Einführung der Bezahlkarte erfolgen vor diesem Hintergrund. Nicht der Bund, sondern die Länder sind für die Umsetzung des AsylbLG verantwortlich. Die Länder wiederum haben fast ausnahmslos ihre Kommunen mit der Ausführung des AsylbLG betraut. Im AsylbLG sind unter anderem die existenzsichernden Leistungen, die Gesundheitsversorgung sowie die Art der Unterbringung von Schutzsuchenden geregelt. Die Lebenssituation von Schutzsuchenden hängt somit unmittelbar von der Ausgestaltung des Gesetzes in den Kommunen ab. Obwohl es sich beim AsylbLG um ein einheitliches Bundesgesetz handelt, unterscheidet sich seine lokale Umsetzung allerdings von Kommune zu Kommune. Diese Varianz zeigt sich auch hinsichtlich der Frage danach, welches Verfahren die Kommunen zur Vergabe der im AsylbLG vorgesehenen Sozialleistungen verwenden. Die Bundesrepublik gleicht somit einem Mosaik, in dem einzelne Kommunen Leistungen per Barscheck, andere per Überweisung und wiederum andere neuerdings per Bezahlkarte vergeben. Unterschiede von Kommune zu Kommune sind dabei nicht nur auf Entscheidungen zurückzuführen, die auf kommunaler Ebene getroffen werden. Zusätzlich erlassen die Länder nämlich individuelle Rahmenbedingungen für die kommunale Leistungsvergabe, etwa länderspezifische Vorgaben zur Bezahlkarte. Die Länder können somit Spielräume festlegen, die den Kommunen in der Frage, welches Verfahren sie zur Vergabe von Leistungen verwenden, offenstehen.
Was die landesspezifischen Verordnungen zur Bezahlkarte anbelangt, ist NRW eines von wenigen Bundesländern, in denen eine sogenannte Opt-Out Regelung eingeführt wurde. Einerseits sind Kommunen nach der seit Januar 2025 geltenden Bezahlkartenverordnung dazu angehalten, Leistungen im Regelfall über eine Bezahlkarte zu erbringen. Andererseits können die Kommunen von einer Opt-Out Regelung Gebrauch machen und sich gegen die Bezahlkarte und für die Beibehaltung ihres bestehenden Vergabeverfahrens entscheiden. Entsprechende Ratsbeschlüsse zur Verwendung der Opt-Out Regelung wurden in ungefähr der Hälfte aller Kommunen in NRW gefällt (Stand: 27.02.2026). Gleichermaßen liegen in 16 der 30 in NRW befindlichen Großstädte (hier definiert als alle Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern) Opt-Out Beschlüsse vor. Dies hat eine eigene Untersuchung ergeben, welche die Beschlüsse in allen Großstädten in NRW vom Inkrafttreten der Verordnung bis zu den Kommunalwahlen im September 2025 in den Blick genommen hat.
Dieser Beitrag befasst sich mit der Frage, unter welchen Bedingungen Großstädte sich für ein Opt-Out entschieden haben. Kommunale Unterschiede bei der Umsetzung des AsylbLG werden zwar in der Forschung anerkannt, jedoch bisher nur randständig systematisch analysiert. Die Analyse zeigt, dass ein beträchtlicher Teil der Großstädte, in denen ein Opt-Out Beschluss gefällt wurde, über einen hohen Sitzanteil der Grünen verfügt. Dementgegen kann ein hoher Sitzanteil der SPD die Entscheidung für ein Opt-Out nicht hinreichend erklären und es wurde ein Cluster von Städten mit einem hohen Sitzanteil der SPD identifiziert, in denen Op-Out Anträge scheiterten. Diese Befunde sind auffällig, da die Bezahlkarte auf Landesebene mit den Stimmen der Grünen eingeführt wurde und die SPD in der Opposition gegen die dafür notwendigen Gesetzesänderungen stimmte. Es deutet sich somit an, dass die Grünen auf kommunaler Ebene einen weniger restriktiven Kurs verfolgen als auf Landesebene. Die SPD erweist sich in asylpolitischen Fragen auch nicht als ein monolithischer Block und setzt auf kommunaler Ebene die restriktive Bezahlkarte um, gegen die sie auf Landesebene stimmte. Eine geläufige Annahme besagt, dass linke Parteien eine weniger restriktive Asylpolitik verfolgen als rechte Parteien. Die Analyse verdeutlicht anhand der Grünen und der SPD, dass die Beziehung linker Parteien zu Asylpolitik wesentlich nuancierter ausfallen kann.
Die Vorgaben zur Bezahlkarte in NRW
Die Entscheidung für oder gegen ein Opt-Out deckt nur Schutzsuchende ab, die den Kommunen zugewiesen wurden. In den Aufnahmeeinrichtungen des Landes wurde die Bezahlkarte hingegen flächendeckend eingeführt. Fasst eine Kommune keinen Opt-Out-Beschluss, gelten zusammengefasst die folgenden Vorgaben. Das nordrhein-westfälisch Landessystem sieht die Einführung einer Debitkarte vor, die als Smartphone-App und als Plastikkarte erhältlich ist. Es ist davon auszugehen, dass die Bezahlkarte vor allem die Vergabe per Geldleistung ersetzt, da Sachleistungen in der behördlichen Praxis als unpraktikabel gelten und nur noch eingesetzt werden, wo das AsylbLG keine Alternativen zulässt. An Leistungsberechtigte nach dem AsylbLG werden mit der Bezahlkarte im Wesentlichen Grundleistungen (§ 3 AsylbLG) sowie Analogleistungen (§ 2 AsylbLG) vergeben. Zahlungen mit der Karte können in allen Geschäften getätigt werden, in denen der offizielle Kartenanbieter Visa angenommen wird. Leistungsberechtigten steht jeweils ein monatlicher Bargeldbetrag von 50 Euro zu, der mit der Karte abgehoben werden kann. Mit der Bezahlkarte sind weder Zahlungen im Ausland noch Überweisungen ins Ausland sowie Zahlungen für Prostitution oder zur Teilnahme an Wett- und Glücksspielen möglich.
Ergebnisse: Zahlreiche Städte mit einem hohen Sitzanteil der Grünen beschließen ein Opt-Out
Welche Faktoren erklären die Entscheidung nordrhein-westfälischer Großstädte für oder gegen die Bezahlkarte? Die Analyse konzentriert sich auf Großstädte, da Daten zum Vorliegen von Opt-Out Beschlüssen dort zum Zeitpunkt der Analyse leichter zugänglich waren als in der Gesamtheit der Kommunen. Außerdem dürften die Ergebnisse aus Großstädten nur bedingt auf kleinere Gemeinden übertragbar sein, da Großstädte stärker parteipolitisierte, „ausdifferenziertere [und] professionalisierte Entscheidungsstrukturen und schwierigere Koordinationsaufgaben“ (Bogumil, 2002, S. 36) aufweisen. Der Fokus der Analyse liegt auf Beschlüssen, die unter den bis zur Kommunalwahl 2025 bestehenden Mehrheiten in Stadträten gefasst wurden. Sitzungsunterlagen der Stadträte bilden die Datengrundlage.
Die Datenauswertung wurde mit einer Qualitative Comparative Analysis (QCA) durchgeführt, die auf der Analyse von Mengenbeziehungen beruht. Die QCA zeichnet sich dadurch aus, dass untersucht wird, inwiefern die Menge der Fälle, in denen ein zu erklärendes Outcome (hier: ein Opt-Out Beschluss) vorliegt, sich mit Mengen überschneidet, die mögliche erklärende Eigenschaften aufweisen. Hierbei wurden drei mögliche Erklärungsfaktoren betrachtet: Im Rahmen eines ersten Modells wurde überprüft, ob ein hoher Sitzanteil linker Parteien (aufaddierter Sitzanteil von SPD, Grüne, die Linke und Volt) einen Einfluss darauf hat, ob ein Opt-Out Beschluss gefasst wird. Der Großteil der hierzu aufaddierten Sitzanteile stammt von den Grünen und der SPD. Die Linke bekleidet in den betrachteten Städten im Schnitt ca. 4 % aller Sitze. Volt ist in nur sieben Städten vertreten und besetzt in diesen Fällen im Schnitt ca. 3 % aller Sitze. Der Einfluss von Volt und die Linke wird aufgrund des geringen Sitzanteils als eher geringfügig eingeschätzt. Der Betrachtung dieser Bedingung liegt die Annahme zugrunde, dass linke Parteien restriktive asylpolitische Maßnahmen wie die Bezahlkarte stärker ablehnen als rechte Parteien; diese Annahme hat sich beispielsweise auf Landesebene als erklärungskräftig erwiesen. Ausgehend von der Kontakthypothese wurde außerdem untersucht, ob ein Zusammenhang zwischen dem Anteil der Stadtbevölkerung ohne deutsche Staatsbürgerschaft und der Entscheidung gegen die Bezahlkarte besteht. Zuletzt ist nicht ausgeschlossen, dass durch den Einsatz der Bezahlkarte in den Kommunen zusätzliche Kosten anfallen. Beispielsweise übernimmt das Land weder zusätzliche Verwaltungskosten noch Investitionen in Informationstechnologien, die durch die Bezahlkarte in den Kommunen entstehen. Aus diesem Grund wurde zusätzlich untersucht, ob die Einführung der Bezahlkarte in Großstädten von der Höhe der öffentlichen Verschuldung und dem BIP pro Kopf abhängt.
Das erste Modell ergibt keine belastbaren Erklärungen für Unterschiede zwischen den Großstädten. Keine der im ersten Modell analysierten Bedingungen oder Kombinationen von Bedingungen variiert systematisch mit dem Vorliegen oder Nicht-Vorliegen eines Opt-Out Beschlusses. Auch ein hoher Sitzanteil linker Parteien kann die Entscheidung für ein Opt-Out somit nicht erklären. Bei näherer Betrachtung der Fälle und Bedingungen aus dem ersten Modell tut sich ein regionales Cluster auf, welches von der oben beschriebenen Annahme zum Einfluss von Parteiendifferenzen abweicht. Die Ruhrgebietsstädte Duisburg, Gelsenkirchen, Hamm, Herne und Oberhausen eint, dass in ihren Stadträten Beschlussvorlagen für ein Opt-Out abgelehnt oder abgesetzt wurden. Zusätzlich haben diese Städte im Vergleich aller untersuchten Städte einen überdurchschnittlich hohen SPD-Sitzanteil.
Stattdessen zeigt ein zweites Modell, dass ein beträchtlicher Teil der Großstädte mit Opt-Out Beschluss eint, dass sie über einen hohen Sitzanteil der Grünen (aber nicht der SPD), eine absolute Mehrheit linker Parteien im Stadtrat und einen Bürgermeister oder eine Bürgermeisterin, die Grünen oder SPD nah steht, verfügen. Konkret trifft diese Kombination in sieben von 16 Großstädten, in denen ein Opt-Out vorliegt, zu. Ein hoher Sitzanteil der SPD ist wohlgemerkt kein Teil dieser hinreichenden Konstellation für ein Opt-Out. Dieser Befund deckt sich mit den Erkenntnissen aus dem ersten Modell, wonach Städte mit einem hohen Sitzanteil der SPD nicht durchgängig für ein Opt-Out stimmen. Ein hoher Sitzanteil der Grünen scheint hingegen in Kombination mit anderen Bedingungen ein Merkmal zu sein, das einige Großstädte mit einem Opt-Out Beschluss aufweisen.
Insgesamt zeichnet sich ab, dass weder kommunale Finanzen noch der Anteil der nichtdeutschen Bevölkerung zur Erklärung der Entscheidung für oder gegen ein Opt-Out entscheidend sind. Hinsichtlich parteipolitischer Faktoren gibt es Indizien dafür, dass die Grünen die Bezahlkarte auf kommunaler Ebene teilweise ablehnen und somit einen weniger restriktiven Kurs verfolgen als auf Landes- oder Bundesebene. Die Bezahlkarte wurde von der Ampel-Regierung ins AsylbLG aufgenommen. Auf Landesebene wurden die nötigen Schritte zur Einführung der Bezahlkarte mit den Stimmen der Grünen und der CDU gegen die Stimmen der SPD durchgesetzt (vgl. Beschlussprotokoll vom 18.12.2024). Dementgegen wurden Städte mit einem hohen Sitzanteil der SPD identifiziert, in denen die Bezahlkarte eingeführt wird. Nahezu alle untersuchten Städte mit einer Kombination aus einem hohen Sitzanteil der Grünen und einem geringen Sitzanteil der SPD entschieden sich gegen die Bezahlkarte. Diese Befunde können so gedeutet werden, dass die SPD auf kommunaler Ebene mit der Zustimmung zur Bezahlkarte einen restriktiveren Kurs verfolgt als auf Landesebene.
Tiefer unter den Flickenteppich: weitere Erklärungen kommunaler Unterschiede
Angesichts der begrenzten Erklärungskraft parteipolitischer Faktoren könnte ein weiterer Anhaltspunkt die Frage sein, ob die Entscheidung für oder gegen ein Opt-Out auf den Bereich der Verwaltung zurückzuführen ist. Beiläufig hat die Analyse ergeben, dass alle Anträge für ein Opt-Out, die in Großstädten in der Form von Verwaltungsvorlagen gestellt wurden, angenommen wurden. In zahlreichen solcher Vorlagen sprechen sich Verwaltungsbeamte gegen die Bezahlkarte aus, da sie ihrer Ansicht nach im Vergleich mit bestehenden Verfahren zu Mehraufwand führt. Die schiere Umsetzbarkeit des Kartensystems im Vergleich mit dem bestehenden Verfahren könnte demnach ausschlaggebend sein. Sehr eindrücklich unterstreichen dies Dinslaken und Voerde. In diesen Städten sprach sich die Verwaltung aufgrund eines erwarteten Mehraufwands gegen die Bezahlkarte aus, und man entschied sich für ein Opt-Out. Diese Entscheidung musste in beiden Städten revidiert werden. Grund war, dass die Möglichkeit, Barschecks einzulösen, von einer örtlichen Bank beendet wurde und das bestehende System zur Leistungsvergabe auf Barschecks beruht hatte. Solange derartige Erklärungen nicht über mehrere Kommunen hinweg systematisch überprüft wurden, dürfte das Rätsel hinter den kommunalen Vergabeverfahren ungelüftet bleiben.