Welche Rolle kann Entwicklungszusammenarbeit im humanitären Flüchtlingsschutz spielen? Während in den vergangenen Monaten häufig diskutiert wurde, wie Entwicklungszusammenarbeit zur „Fluchtursachenbekämpfungen“ betragen kann, ist ihre Rolle vor allem im Schutz der Flüchtlinge zentral. Denn durch entwicklungsorientierten Flüchtlingsschutz können vielfältige Vorteile für Flüchtlinge, die Bevölkerung des Aufnahmelandes, Staaten und Organisationen gezogen werden.
Mit den steigenden Zahlen von Asylsuchenden in Europa nahmen in den vergangenen Monaten auch politische Forderungen nach „Fluchtursachenbekämpfungen“ zu. Die Logik dahinter: Je schneller die Ursachen der Flucht in Herkunftsländern behoben sind, desto eher können Menschen zurückkehren und desto weniger Menschen kommen. Dabei soll die deutsche Entwicklungszusammenarbeit eine zentrale Rolle spielen, was auch das zuständige Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung hervorhebt. Dieser Logik steht jedoch entgegen, dass Ursachen von Flucht und Vertreibung überaus komplex sind, selten rasch behoben werden können und vor allem mit langwierigen gewaltsamen Konflikten zusammenhängen. In solchen Kontexten kann die Entwicklungszusammenarbeit nicht nur wenig ausrichtigen, vielmehr werden Fortschritte von Entwicklungszusammenarbeit schnell zunichtegemacht.
Doch welche Rolle kann die Entwicklungszusammenarbeit im Flüchtlingsschutz vor allem in Ländern des globalen Südens spielen? Seit 2008 beschäftige ich mich mit der Frage, wie der Flüchtlingsschutz mit der Entwicklungszusammenarbeit verknüpft werden kann. Ein Thema, dass vor dem Hintergrund der zunehmend langanhaltenden Flüchtlingssituationen an Bedeutung gewinnt. Da Flüchtlinge weder in ihre Herkunftsländer repatriieren noch in sichere Drittstaaten umgesiedelt oder dauerhaft lokal integriert werden können, entstehen Langzeitsituationen (englisch protracted refugee situations). Das Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR) definiert sie als jene Situationen, in denen mindestens 25 000 Flüchtlinge derselben Nationalität seit mindestens fünf Jahren in einem Asylland leben. 2014 befanden sich 6,4 Millionen, also fast 45 Prozent aller Flüchtlinge in solchen Langzeitsituationen. Mehr als ein Drittel haben bereits 30 Jahre und länger angehalten und die überwiegende Mehrheit war und ist in Ländern in Afrika.
Anstatt die Entwicklungszusammenarbeit als Mittel der „Fluchtursachenbekämpfung“ zu instrumentalisieren, kann der Flüchtlingsschutz entwicklungsorientiert geschaltet werden. Wie entwicklungsorientiert Flüchtlingsschutz aussehen kann und welche Ansätze es in den vergangenen Jahrzehnten gab, diskutiere ich im Folgenden. Zudem gehe ich auf die Arbeit in Uganda ein, wo seit den 1960er Jahren Flüchtlinge aus benachbarten Ländern sind und der Flüchtlingsschutz seit den 1990er Jahren entwicklungsorientiert ausgerichtet ist.
Humanitärer Flüchtlingsschutz
Flüchtlingsschutz basiert auf dem Ansatz der humanitären Not- und Soforthilfe: Flüchtlinge sollen unmittelbar nach der Ankunft in einem Asyl- oder Aufnahmeland Schutz und Unterstützung erhalten. Im Vordergrund der humanitäre Not- und Soforthilfe stehen kurzfristige Maßnahmen zur Befriedigung grundsätzlicher Bedürfnisse von Flüchtlingen etwa auf Nahrung, Wasser, sanitären Anlagen oder Grundschulbildung, bis eine dauerhafte Lösung für sie umgesetzt werden kann (Repatriierung in das Herkunftsland, Umsiedlung in ein Drittland oder lokale Integration im Asylland). Flüchtlingsschutz ist also eine Übergangshilfe und Flüchtlingssituationen sind demnach Übergangssituationen, die jedoch zunehmend lang anhalten.
Flucht versetzt Menschen unmissverständlich in humanitäre Notlagen, weswegen die Kategorisierung und die unmittelbaren Schutzmaßnahmen unabdingbar sind. Jedoch bleiben Flüchtlinge im Exil häufig mit restriktiven und schwierigen Lebensbedingungen konfrontiert, werden oft in Flüchtlingslagern untergebracht und sind Gewalt ausgesetzt. Ende 2015 waren etwa 4,4 Mio. Flüchtlinge in Subsahara-Afrika, wovon knapp 2,5 Mio. in Langzeitsituationen waren. Daher mussten ca. 57 Prozent aller Flüchtlinge in Subsahara-Afrika seit mindestens 5 Jahren in einem Asylland ausharren.
Wenn Flüchtlingssituationen über mehrere Jahre bis hin zu Jahrzehnten andauern, dann kann es nicht nur darum gehen, grundsätzlichen Bedarfen zu befriedigen. Im Mittelpunkt sollte ein menschenwürdiges Leben der Flüchtlinge stehen, wofür kurzfristigen Maßnahmen nicht ausreichen.
Entwicklungsorientierung des Flüchtlingsschutzes
Entwicklungszusammenarbeit wird in Wissenschaft und Praxis durchaus auch kritisch betrachtet, indem sie bspw. als Spielball geopolitischer Interessen für Staaten diene, Ergebnisse ausblieben, eurozentrische Konzepte genutzt und (post-)koloniale Beziehungen fortgeführt würden oder gebergeleitete Projekte (bzw. „Pojektisierung“) anstelle von Zielgruppen zentral seien. Während Entwicklungszusammenarbeit sicher nicht die Antworten auf alle Fragen bietet, wird durch vielfältige Maßnahmen diverser Akteure versucht, nachhaltige Fortschritte für, in und mit Ländern und ihrer Bevölkerung zu erreichen.
Flüchtlingsschutz mit Entwicklungszusammenarbeit zu verbinden bedeutet, die kurzfristige humanitäre Hilfe für Flüchtlinge mit der auf Nachhaltigkeit ausgerichteten Entwicklungszusammenarbeit in Entwicklungsländern strukturell zu verknüpfen. Dadurch können mittelfristige(re) Maßnahmen integriert werden, die für Flüchtlinge und die Bevölkerung der Aufnahmeländer zugänglich sind. Bedingungen für Flüchtlinge werden strukturell, kontext- und zielgruppenspezifisch sowie gendergerecht verbessert und nachhaltige Entwicklung der Aufnahmeländer wird gefördert. Daher kann entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit eine Triple Win Situation für Flüchtlinge, nördliche Geber- und südliche Asylländer darstellen.
Die Idee, Flüchtlingsschutz mit Entwicklungszusammenarbeit zu verknüpfen, ist nicht neu und wird seit den 1960er Jahren durch unterschiedliche Ansätze verfolgt: Integrated Zonal Development Approach in den 1960er und 70er Jahren, Refugee Aid and Development in den 1980er Jahren, Returnee Aid and Development in den 1990er Jahren, Targeted Development Assistance nach dem neuen Millennium und die seit 2010 umgesetzte Transition Solution Initiative (für eine Übersicht, siehe hier und hier).
Sicherlich könnte an dieser Stelle kritisch gefragt werden, dass politische Akteure alle Jahre wieder bei langanhaltend Flüchtlingssituationen in Entwicklungsländern das Rad neu erfunden möchten, was jedoch wenig zielführend wäre. Die Ansätze unterscheiden sich nur bedingt in der Ausrichtung der Projekte – so wurden bspw. Quick Impact Projekts bei Returnee Aid and Development genutzt, die Bhupinder Chimni (2004: 70) als „emergency development“, also als Nothilfe-Entwicklungszusammenarbeit kritisiert und sich als unzureichend erwiesen haben. Die Ansätze ähneln sind vor allem in Zielen, Ort, weiterführende Zielgruppe und Herangehensweise. Generell zielen die Ansätze auf die strukturelle Verbesserung von Lebensbedingungen der Flüchtlinge in Langzeitsituationen ab. Flüchtlingssiedlungen anstelle von -lagern sollen genutzt werden, damit sich Flüchtlinge landwirtschaftlich betätigen und relativ unabhängig von Nahrungsmittelausgaben leben können. Zudem sollen Dienstleistungen etwa zu Bildung oder medizinischer Versorgung für Flüchtlinge und der Bevölkerung der Asylländer offen sein, wodurch duale Strukturen des humanitären Flüchtlingsregimes und der Staaten vermieden werden.
Neu in dem aktuellen Ansatz Transition Solution Initiative von 2010 ist, dass sich eine Solution Alliance gebildet. Sie wird von dem dänischen Außenministerium, dem türkischen Außenministerium, UNHCR, UNDP und dem International Rescue Committee geleitet und hat vielfältige Mitglieder aus humanitären und Entwicklungsorganisationen, Gebern, Wissenschaft, Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft. Mit Hilfe dieses Zusammenschlusses unterschiedlicher Akteure kann vor allem der politische Wille von Entscheidungsträgern gefördert werden, der unabdingbar für die Umsetzung von entwicklungsorientierter Flüchtlingsarbeit ist.
Erfahrungen aus Uganda
Das ostafrikanische Land Uganda ist etwa so groß wie Großbritannien und hat ca. 35 Mio. EinwohnerInnen. Die Demokratische Republik Kongo und Ruanda grenzen im Westen an Uganda, Südsudan im Norden, Kenia im Osten und Tansania bzw. der Viktoriasee im Süden. Damit liegt Uganda in einer konfliktgeprägten Region, in der auch momentan gewaltsame Konflikte bestehen.
Seit den 1960er Jahren sind Flüchtlinge aus benachbarten Ländern in Uganda, wobei aktuell ein deutlicher Anstieg von Flüchtlingen zu verzeichnen ist. Während in den 1990er Jahren bis ca. 2007 ungefähr 200 000 Flüchtlinge jedes Jahr im Land waren, ist die Zahl 2016 auf knapp 540 000 Flüchtlinge gestiegen (Stand: 31.05.2016). UNHCR rechnet sogar mit mehr als 848 000 in seinen Zuständigkeitsbereich fallenden Menschen in Uganda (Stand: 14.06.2016). Die Menschen sind vornehmlich vor Konfliktgewalt geflohen und kommen insbesondere aus der Demokratischen Republik Kongo und dem Südsudan, aber auch aus Burundi, Eritrea, Äthiopien, Ruanda, Somalia und dem Sudan.
Flüchtlingsschutz in Uganda wird aufgrund des 2009 überholten Flüchtlingsrechts und der Entwicklungsorientierung des Flüchtlingsschutzes von politischen, humanitären und wissenschaftlichen Akteuren als fortschrittlich verstanden. 2009 trat das neue Flüchtlingsrecht in Kraft, das eine Reihe von Änderungen zum 1960 Refugee Act enthält: Flüchtlinge haben nun Rechte auf Eigentum, Arbeit, Landwirtschaft und Bewegungsfreiheit. Zudem wird in Uganda seit den 1990er Jahren ein entwicklungsorientierter Flüchtlingsschutz umgesetzt. Die Regierung Ugandas hat Flüchtlingsangelegenheiten in ihre nationalen Entwicklungs- und Armutsbekämpfungspläne aufgenommen und mit dem UNHCR drei Strategien zur Entwicklungsorientierung etabliert: Self-Reliance Strategy (SRS), Development Assistance for Refugee Hosting Areas (DAR)-Strategie und Refugee and Host Population Empowerment (ReHOPE)-Strategie. Die 1999 geschaffene SRS zielt darauf ab, Flüchtlinge darin zu unterstützen, selbstständig und ohne externe Unterstützung der humanitären Organisationen zu leben, sowie Dienstleistungsstrukturen des Flüchtlingsschutzes in nationale Strukturen zu integrieren. Aufbauend auf SRS wurde 2003 DAR etabliert, durch die die Regionen, in denen Flüchtlinge leben, entwickelt werden sollen. Auch die jüngste ReHOPE-Strategie zielt darauf ab, Flüchtlinge in ihrer Selbstständigkeit zu befähigen.
Praktisch werden diese Strategien vornehmlich in Flüchtlingssiedlungen umgesetzt, wofür die Regierung Ugandas ca. 3300 km2 zur Verfügung gestellt hat. Die Flüchtlingssiedlungen befinden sich in abgelegenen ländlichen Regionen meist relativ nahe der Landesgrenze, haben dorfähnliche Strukturen und umfassen eine relativ große Fläche. So verfügt bspw. das 1992 gegründete Rhino Camp Settlement im Nordwesten Ugandas über eine Kapazität für 32 000 Flüchtlingen auf einer Fläche von 225 km2, was etwa der Fläche von Duisburg oder Chemnitz entspricht. Die dorfähnlichen Strukturen in Flüchtlingssiedlungen ermöglichen es, dass sich Gemeinschaften bilden, in den Flüchtlinge Seite an Seite mit UganderInnen leben.
Im Base Camp der Siedlungen sind die humanitären Organisationen sowie Repräsentationen des Office of the Prime Minister der ugandischen Regierung mit Büros angesiedelt, wo meist auch eine Klinik und eine Polizeistation ist. Märkte, religiöse Zentren und Grundschulen sind (abhängig von der Größe) auf der Fläche der Siedlungen verteilt.
Als Teil der SRS erhalten Flüchtlinge in den Flüchtlingssiedlungen Land für Landwirtschaft. Dadurch hoffen Regierung und humanitären Organisationen, dass Flüchtlinge keine Lebensmittelausgaben mehr benötigen, was aber bislang nicht vollständig erreicht wurde, u.a. weil Bodenbeschaffenheit oder Landgröße nicht ausreichte. Durch das neue Flüchtlingsrecht von 2009 haben Flüchtlinge in Uganda zwar nun das Recht auf Bewegungsfreiheit (Art. 30) und auf Arbeit (Art. 29, e, vi), was aber rechtlichen und faktischen Herausforderungen gegenübersteht. Denn gemäß Artikel 44 sollen Flüchtlinge in den für sie vorgesehenen Orten – also in Flüchtlingssiedlungen – leben, was die vergleichsweise geringe Anzahl von Flüchtlingen von nur etwas weniger als 14 Prozent in Städten erklärt. In Flüchtlingssiedlungen gibt es zudem faktisch sehr wenige Anstellungsmöglichkeiten und Reisemöglichkeiten in Städte sind begrenzt und teuer, sodass Flüchtlinge selten reguläre Anstellungen finden.
Als Teil der entwicklungsorientierten Strategie werden die im Rahmen der Flüchtlingsarbeit geschaffenen und bereitgestellten soziale Dienstleistungsstrukturen etwa Schulen oder Krankenhäuser in den nationalen Systemen eingepasst, wodurch Dopplungen vermieden werden. Dadurch können Dienstleistungen und Infrastrukturen auch nach der Repatriierung der Flüchtlinge langfristig durch ugandische Behörden genutzt werden.
Während die Integration sozialer Dienstleistungsstrukturen wie auch das Ziel der Selbstständigkeit von Flüchtlingen den Nachhaltigkeitsaspekt der Entwicklungszusammenarbeit reflektiert, bestehen auch Herausforderungen. Laut den Strategien sollen lediglich Dienstleistungen lokal integriert werden, nicht aber Flüchtlinge, da die Regierung Ugandas an der Repatriierung der Flüchtlinge in ihre Herkunftsländer als dauerhafte Lösung festhält. Zudem lag in den vergangenen Jahren der Fokus auf landwirtschaftlicher Betätigung, um Selbstständigkeit zu erreichen, was der Annahme unterliegt, dass alle Flüchtlinge Bäuerinnen und Bauern seien. Dies wird in der jüngeren Zeit überarbeitet, indem innovative Ansätze verfolgt werden. Dazu gehören u.a. die Herstellung von Monatsbinden aus lokalen Materialen, MakaPads, oder das Engagement von Flüchtlingen im Privatsektor zur Arbeitssuche. Ein generelles Problem, das nicht spezifisch für Uganda, sondern in humanitären Krisen weltweit besteht, ist die Finanzierung: Die Flüchtlingsarbeit in Uganda war Ende 2015 29 Prozent unterfinanziert, sodass Gelder nicht ausgereicht haben, die notwendigen Maßnahmen bereitzustellen.
Quo Vadis?
Obwohl sicherlich noch weit mehr an der in Uganda praktizierten entwicklungsorientierten Flüchtlingsarbeit kommentiert werden kann, ist sie doch ein gutes Beispiel dafür, wie der humanitäre Flüchtlingsschutz über die Grenzen der kurzfristigen humanitären Hilfe hinaus entwicklungsorientiert gestaltet werden kann. Was das Beispiel Ugandas zudem verdeutlicht, ist die Notwendigkeit des politischen Willens von Asyl- und Aufnahmeländern wie auch von Geberländern.
Dass vielfältige Möglichkeiten aus entwicklungsorientierter Flüchtlingsarbeit entstehen können und dass politischer Wille von Staaten dafür notwendig ist, betont Tristram F. Betts bereits 1984 wie folgt:
„The problems facing African states which provide asylum for millions of refugees have over the last few years become part of the common currency of international debate. There has been an increasing realization of the risks of political tensions which may be incurred through special aid programs for tax-exempt refugees settled amongst rural, and sometimes urban, populations who are themselves almost equally impoverished. There has been a parallel realization and acceptance of the fact that the asylum countries cannot sustain the refugee burden without very considerable international assistance for the improvement of their infrastructures and services. It is thus becoming more clearly accepted that the direct and indirect consequences of refugee movement cannot be left as solely the responsibility of UNHCR and its backers.“
Dieses Zitat ist heute genauso aktuell und relevant, wie es in den 1980er Jahren war. Im Zuge des derzeitigen Anstiegs der Menschen, die fliehen und oft viele Jahre in Asylländern bleiben müssen, hat auch die Diskussion zur entwicklungsorientierten Flüchtlingsarbeit wieder zugenommen. Dazu hat die Transition Solution Initiative mit der Solution Alliance maßgeblich beigetragen. Da in der Solution Alliance diverse Akteure aus Politik, Praxis und Wissenschaft involviert sind, bleibt zu hoffen, dass Diskussionen fruchten und entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Flüchtlinge in Langzeitsituationen keine Ausnahme bleibt, sondern weltweit Anwendung findet.
Dieser Beitrag ist Teil der Blogreihe Flucht und Vertreibung in Afrika des Arbeitskreises Afrika des Netzwerks Flüchtlingsforschung.
Photo Credits:
Karte: (c) UNHCR Kampala