Von Nadine Biehler und David Kipp
In jüngster Zeit nimmt die Aufmerksamkeit für die hohe Bedeutung von Städten bei der Aufnahme und Integration von Geflüchteten und Migrant*innen weiter zu. Wie bereits andere Beiträge dieser Reihe betont haben, sollten Städte in Entwicklungsländern mit internationaler Hilfe gezielt unterstützt werden, um die lokale Integration von Flüchtlingen, Binnenvertriebenen und Migrant*innen zu ermöglichen. Anstatt jedoch bestehende städtische Strukturen aufzubauen, werden Vorschläge für separat verwaltete Gebiete gemacht, in denen Menschen auf der Flucht angesiedelt werden sollen. Auch wenn diese Vorschläge auf den ersten Blick attraktiv und leicht umsetzbar erscheinen mögen, bergen sie erhebliche politische und humanitäre Risiken. Sinnvoller wäre es, die Unterstützung von den Bedarfen der jeweiligen Stadtverwaltungen abhängig zu machen.
Flucht und Migration sind naturgemäß Phänomene, die oft nationale Grenzen überschreiten. Überproportional betroffen sind Länder im Globalen Süden, in denen sich der größte Anteil der weltweit gezählten Flüchtlinge, Binnenvertriebenen und Migrant*innen befindet. Besonders große Gruppen von Menschen, die sich unfreiwillig und relativ plötzlich bewegen, stellen ihre Ankunftsorte häufig vor Probleme: Menschenwürdige Unterbringung, Versorgung mit Nahrungsmitteln, medizinische Hilfe sind Beispiele für unmittelbare Herausforderungen. Mittel- und langfristig benötigen Betroffene u.a. Zugang zu Bildung, Arbeitsplätzen und weiteren sozialen und politischen Rechten.
In der Hoffnung, dies dort eher verwirklichen zu können, ziehen Menschen auf der Flucht urbane Räume vor: die Mehrheit der Flüchtlinge und Binnenvertriebenen sucht Schutz in Städten und individuellen Unterkünften, nur wenige möchten in klassischen Lagern untergebracht werden. Betrachtet man aufnehmende Städte genauer, wird zudem deutlich, dass nicht alle von ihnen in gleicher Weise betroffen sind. Einzelne Städte weisen oftmals eine höhere Dichte von Geflüchteten oder Migrant*innen auf. Dies entsteht beispielsweise weil sie geographisch gut zu erreichen sind (wie Cox’s Bazaar in Bangladesch für Rohingya-Flüchtlinge aus Myanmar), wirtschaftlich besonders attraktiv scheinen (wie Addis Ababa für Flüchtlinge u.a. aus Eritrea, Südsudan oder Jemen) oder bereits Diasporaangehörige dort leben (z.B. somalische Flüchtlinge in Nairobi). Dies gilt auch für Deutschland, wo sich für Flüchtlinge und Migrant*innen spezifische Siedlungsmuster finden lassen.
Anders als in Deutschland haben aufnehmende Städte in Entwicklungsländern aber mit ungleich höheren Zahlen an neuankommenden Menschen zu tun, während ihnen gleichzeitig deutlich weniger Ressourcen zur Verfügung stehen. Häufig sehen sie sich weiteren Herausforderungen gegenüber, wie z.B. den Auswirkungen den Klimawandels, Bevölkerungswachstum, sozialen Konflikten und unzureichender Infrastruktur. Trotzdem vollbringen viele Stadtverwaltungen erstaunliche Leistungen bei der Bewältigung humanitärer Notsituationen. Mittel- und langfristig, so viel ist klar, benötigen sie allerdings internationale Unterstützung – wie auch der Globale Flüchtlingspakt durch seinen Aufruf zu Lasten- und Verantwortungsteilung klarmacht.
Bedarfsorientierte Unterstützung für Städte in Fluchtsituationen
Es herrscht weitgehende Einigkeit, dass Menschen auf der Flucht und insbesondere die sie aufnehmenden Städte besser unterstützt werden müssen, bis hin zur Haltung, dass die Aufnahme von Menschen auf der Flucht ein globales öffentliches Gut darstelle. Kontrovers diskutiert wird hingegen die Art und Weise dieser Unterstützung. Wir plädieren für eine solide Problemanalyse als ersten Schritt, um darauf aufbauend eine maßgeschneiderte Unterstützung für betroffene Städte und Stadtverwaltungen anzubieten.
Dabei ist es zentral, das Ziel nicht aus dem Auge zu verlieren: Basisdienstleistungen und Rechte für alle Einwohner*innen. Erfahrungsgemäß weisen staatliche Strukturen die größten Chancen auf, öffentliche Güter und Governanceleistungen inklusiv und rechtebasiert bereitzustellen, dies entspricht (zumindest in liberalen Demokratien) auch ihrem Zweck. Die schon diskutierten „area-based approaches“ können hier eine Möglichkeit sein, besonders betroffene Städte gezielt zu unterstützen, ebenso wie Bargeldtransfers an vulnerable Gruppen in humanitären Notsituationen und, längerfristig gedacht, verstärkte Dezentralisierung. Letztere kann auf lange Sicht sogar Chancen für politische Partizipation eröffnen, beispielsweise im Rahmen von städtischen Mitbestimmungsgremien. Denkbar wäre sogar, dies noch auszuweiten und für Flüchtlinge und Migrant*innen aktives und passives Wahlrecht auf kommunaler Ebene zu etablieren.
Die Wanderungstrends in aufnehmende Städte sind weltweit sehr unterschiedlich: in Gaziantep stellen syrische Flüchtlinge etwa ein Drittel der Einwohner, in Dhaka sammeln sich von den Auswirkungen des Klimawandels vertriebene Menschen neben der urbanen Unterschicht in Slums, am Stadtrand von Kabul sind ganze Siedlungen von (konfliktinduzierten) Binnenvertriebenen und zurückgekehrten Rückkehrer*innen entstanden und in Mogadishu finden sich von Gewaltkonflikten, Naturkatastrophen oder Ernährungsunsicherheit vertriebene Menschen. Aber auch für Arbeitsmigrant*Innen können die Lebensbedingungen, wie für die schätzungsweise 23 Millionen Arbeitsmigrant*innen in den Golf-Staaten, prekär sein.
Vorsicht vor Blaupausen
Es ist unklar, für welchen Kontext separat verwaltete Gebiete, wie die vorgeschlagenen „Sustainable Development Zones“ (SDZ), Vorteile bringen sollen. Um ein Allheilmittel kann es sich angesichts der sehr unterschiedlichen lokalen Herausforderungen und Bedarfe von Migrant*innen, Binnenvertriebenen oder Flüchtlinge nicht handeln. Zudem beantwortet das Konzept zahlreiche wichtige Fragen nicht. Auf einige wurde bereits in früheren Beiträgen dieses Blogs (unter den Schlagworten Mitbestimmung, Sozialstandards, Bewegungsfreiheit) hingewiesen. Grundsätzlich lassen sich aus unserer Sicht drei strittige Bereiche unterscheiden:
Wirtschaftliche Machbarkeit
Sonderwirtschaftszonen (engl.: Special Economic Zones) in Entwicklungsländern dienen als Vorbild für SDZs, dabei ist ihre Bilanz laut Weltbank eher durchwachsen. Zwar ziehen sie in der Regel ausländische Direktinvestitionen an, die Auswirkungen auf Beschäftigungszahlen und die langfristige Entwicklung der jeweiligen Volkswirtschaft ist aber in vielen Fällen nicht positiv. Hinzu kommen durch den umfassenden Charakter der SDZs zusätzliche anfängliche und dauerhafte Kosten, um „grundlegende Infrastruktur auf- oder auszubauen und Dienstleistungen für die Einwohner sowie lokale und internationale Unternehmen bereitzustellen“.
Ob Sonderwirtschaftszonen erfolgreich sind, hängt von Bedingungen ab, die besonders in fragilen Staaten schwer zu erfüllen sind. Um solche handelt es sich aber bei den im SDZ-Konzept vorgeschlagenen Pilotländern Libyen und Äthiopien. In beiden Ländern ist die Gefahr von politisch motivierter Gewalt hoch. In Libyen wäre man für die Gewährleistung der Sicherheit einer SDZ auf die Zusammenarbeit mit einer Miliz angewiesen, was angesichts des anhaltenden Bürgerkriegs mit erheblichen Risiken verbunden ist und die Legitimität der Zone in Frage stellen würde. In Äthiopien besteht die Gefahr, dass SDZs missbraucht werden, um lokale Gebietsansprüche zu untermauern. Dies könnte zu bestehenden Landkonflikten beitragen, die eine wichtige Ursache für politische Unruhen und Binnenvertreibung darstellen.
Die hohen Kosten für Aufbau und Betrieb einer solchen Zone müssten angesichts der Risiken vermutlich von öffentlichen Entwicklungshaushalten getragen werden – zumindest wird nirgends konkretisiert, welche privaten Investoren aktuell in Frage kommen.
Legitimität und Governancefragen
Mindestens genauso schwerwiegend sind die offenen Fragen hinsichtlich der Legitimität von SDZs und ihrer „Governance“. Das Konzept sieht vor, in von Fluchtsituationen betroffenen Ländern Territorien unter externe Verwaltung zu stellen. Damit würde faktisch die Souveränität des jeweiligen Landes in diesem Gebiet eingeschränkt. Wer dazu in welcher Form zustimmen müsste und politisch die Verantwortung tragen würde, lässt das Konzept offen. Selbst wenn die angeführten Beispielländer Äthiopien oder Libyen auf nationalstaatlicher Ebene mit der Errichtung einer SDZ einverstanden wären, sähen sie sich einer international finanzierten, aus privaten und öffentlichen Akteuren zusammengesetzten Verwaltung gegenüber, die als Exekutive fungiert. Wer diese Verwalter*innen auf welche Weise auswählt, wie lange sie amtieren und wie sie wieder abgesetzt werden können, bleibt unklar.
Die rechtliche Grundlage für SDZs sollen bestehende oder neu zu schaffende Gesetze über Sonderverwaltungszonen sein. Es ist nicht geklärt, welchen Detailgrad diese aufweisen und welche Qualitätskriterien dabei zur Anwendung kommen sollen. Ebenso wenig ist klar, wie möglichem Missbrauch solcher Gesetze vorgebeugt werden könnte. Ähnlich verhält es sich mit generellen Fragen der Gerichtsbarkeit: welche Gesetze kommen beispielsweise bei Arbeitsrechtsstreitigkeiten zur Anwendung? Wer verfolgt schwere Straftaten und bringt sie vor Gericht? Rechtssicherheit ist wichtig für Investor*innen und der SDZ-Vorschlag geht davon aus, dass die Defizite der Pilotländer in diesem Bereich ein zentrales Entwicklungshindernis sind.
Um hier Abhilfe zu schaffen, müsste die SDZ auch Befugnisse der Judikative und Legislative übernehmen, was einen umfassenden Eingriff in die Souveränität des jeweiligen Landes darstellen würde. Auch die Rechte der Bewohner*innen / Mitarbeiter*innen wären davon unmittelbar betroffen. Das SDZ-Konzept bleibt hinsichtlich des Umfangs der Kompetenzen der SDZ-Verwaltung vage, auch wenn „Rechtsbehelf-Mechanismen und Elemente der Direkt- und E-Demokratie“ aufgeführt werden. Wer oder was soll gewählt, worüber soll abgestimmt werden? Wer ist rechenschaftspflichtig wem gegenüber? Wer haftet, wenn etwas schief geht? Wie kann diese Quasi-Staatlichkeit einer SDZ legitimiert werden?
Nachhaltigkeit
Ebenfalls unklar ist, wie lange SDZs betrieben werden sollen und wie lange dafür öffentliche Finanzierung in welchem Umfang notwendig ist. Sollen sie langfristig in das betreffende Land integriert werden oder dauerhaft fortbestehen? Für die Bewohner*innen/Mitarbeiter*innen mit Flüchtlingsstatus dürfte wichtig sein, welche Identitätsdokumente ihre Kinder und Enkelkinder bekommen können und welche Rechte sie damit erhalten. Wenn die SDZ sie zu Staatenlosigkeit verurteilt, ist eines der drängendsten Probleme nicht gelöst.
Das Konzept erläutert lediglich grob, wie SDZs errichtet werden sollen und geht davon aus, dass ihr Betrieb wirtschaftlich erfolgreich ist. Selbst unter günstigen Voraussetzungen kann dies allerdings dauern: die Afrikanische Entwicklungsbank geht von mindestens 5 Jahren aus, bis eine Sonderwirtschaftszone voll funktionsfähig sein könne. Angesichts der höheren Ansprüche an Basisdienstleistungen und Sozial- und Arbeitsstandards mag dieser Zeitraum für eine SDZ noch zu kurz sein.
Aus der Annahme des wirtschaftlichen Erfolgs der SDZ und ihrer sich selbst tragenden Finanzierung ergibt sich erst die Skalierbarkeit, also der weiteren Verbreitung. Diese wird immer wieder als Vorteil hervorgehoben. Selbst wenn dies als gegeben betrachtet würde, ergibt sich daraus noch keine Entwicklungsstrategie mit Perspektiven für alle Menschen in Entwicklungsländern, sondern bestenfalls ein geographischer Flickenteppich privat verwalteter Mischformen von Unternehmen und Städten unklarer Legitimität. Deshalb sollte die Aufmerksamkeit stärker auf den Herausforderungen unterschiedlicher städtischer Kontexte liegen und Potentiale neuerer Ansätze zur Stärkung von Stadtverwaltungen überprüfen.
Fazit
Die weltweiten Auswirkungen von Flucht und entsprechenden Bedarfe Geflüchteter sind seit 2015/2016 auch in Europa spürbar geworden. Unter dem Eindruck, dass Ausnahmesituationen besondere Antworten erforderlich machen, scheinen SDZs eine verführerisch einfache Lösung zu bieten. Dabei sind sie nur vermeintlich ein Allheilmittel, das aufgrund seiner Unwägbarkeiten hinsichtlich wirtschaftlicher Machbarkeit und Nachhaltigkeit mit großen finanziellen Risiken einhergeht und dem es durch seine Governance-Struktur an Legitimität mangelt. Um Fluchtsituationen bewältigen zu können, brauchen Geflüchtete ebenso wie aufnehmende Bevölkerung zuverlässige Basisdienstleistungen, Rechte und Zukunftschancen.
Städte sind von Fluchtsituationen oft unmittelbar betroffen und müssen als sogenannte „first responders“ schnell reagieren. Auch darüber hinaus haben sie ein Eigeninteresse, weitgehende Integration von Geflüchteten zumindest zuzulassen, wenn nicht sogar zu fördern. Dabei sollten sie ziel- und bedarfsorientierte internationale Unterstützung erhalten.
Dieser Beitrag ist Teil der Blogreihe Partizipation und Ownership in Fluchtsituationen, weiterführende Überlegungen zum Thema „Alternativen zu Flüchtlingslagern“ haben wir kürzlich in einem SWP-Aktuell veröffentlicht.