Das „GEAS-Anpassungsgesetz“ ermöglicht es den Bundesländern, besondere Zentren für diejenigen Schutzsuchenden einzurichten, für deren Asylverfahren möglicherweise ein anderer EU-Mitgliedstaat zuständig ist. Bislang haben Sachsen, Sachsen-Anhalt und Hamburg erklärt, entsprechende Zentren einzurichten oder bereits eingerichtet. Der Beitrag zeigt die menschenrechtlichen Risiken auf, die mit den Regelungen zur Ausgestaltung der Zentren verbunden sind: Schutzsuchende können unverhältnismäßig in ihrer Freiheit beschränkt werden und laufen Gefahr, dass ihre elementaren Grundbedürfnisse nicht erfüllt werden.
Die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) wurde auf europäischer Ebene nach jahrelangen Verhandlungen im Mai 2024 beschlossen und ist am 12. Juni 2026 in Kraft getreten. Der Bundestag hat im Februar 2026 ein Gesetz (BT-Drs. 21/1848 und BT-Drs. 21/4321) verabschiedet, um die Reform in das deutsche Recht umzusetzen (Gesetz zur Anpassung des nationalen Rechts an die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, sog. GEAS-Anpassungsgesetz). Das Gesetz passierte den Bundesrat im März 2026 ohne Einspruch und ist ebenfalls am 12. Juni 2026 in Kraft getreten. Ein wichtiger Teil des Gesetzes sind die sogenannten „Aufnahmeeinrichtungen zur Durchführung von Verfahren der Sekundärmigration“, oder „Sekundärmigrationszentren“. Dort sollen alle Asylsuchenden untergebracht werden, die zuerst in einen anderen EU-Mitgliedstaat eingereist sind und die sich daher dort aufzuhalten haben (zuvor besser bekannt als sogenannte „Dublin“-Fälle) oder die bereits einen Schutzstatus in einem anderen Mitgliedstaat haben und in Deutschland erneut einen Asylantrag stellen.
Die Bundesländer werden gemäß § 44 Absatz 1a AsylG ermächtigt (aber nicht verpflichtet), solche Zentren einzurichten. Ziel ist es, die Zahl von Dublin-Überstellungen „signifikant zu erhöhen“ (BT-Drs. 21/1848, S. 81). Tatsächlich ist die Zahl der Dublin-Überstellungen gering – jedoch liegt das häufig an mangelnder Kooperation der anderen EU-Mitgliedstaaten, oder Verzögerungen bei den Behörden selbst.
Vorläufer dieser Zentren gibt es bereits jetzt: In Hamburg und Eisenhüttenstadt wurden noch unter der Ampel-Regierung sogenannte „Dublin-Zentren“ eröffnet, um die Verfahren nach der Verordnung (EU) 604/2013 (sogenannte Dublin-III-Verordnung) und insbesondere Rücküberstellungen in den zuständigen Mitgliedstaat zu beschleunigen. Die in Eisenhüttenstadt untergebrachten Schutzsuchenden kritisierten in einer öffentlichen Stellungnahme gravierende Zustände in der Einrichtung.
Mit Blick auf die Vorgaben des GEAS-Anpassungsgesetzes ergeben sich aus grund-, menschen- und unionsrechtlicher Perspektive auch an den Sekundärmigrationszentren Kritikpunkte (siehe auch bereits Fischer-Uebler hier, hier und Deutsches Institut für Menschenrechte hier). Die Kritik betrifft den erschwerten Zugang zu Unterstützungsangeboten, die Qualität einzelner Maßnahmen als Freiheitsentziehungen, die gesetzliche Vermutung der Fluchtgefahr, mangelnde Ausnahmevorschriften und die fehlerhafte Übertragung des Begriffs der „öffentlichen Ordnung“ ins nationale Recht.
Erschwerter Zugang zu Unterstützungsangeboten
Allein die Verpflichtung, in einer bestimmten Einrichtung zu wohnen, ist – unabhängig von den dort möglichen Freiheitsbeschränkungen (siehe dazu sogleich) – mit erheblichen Einschränkungen für Schutzsuchende verbunden.
Den Personen in den Einrichtungen ist es häufig nicht möglich, Bekannte, Freund*innen oder Familienangehörige zu treffen, spezialisierte medizinische Versorgung in Anspruch zu nehmen oder rechtliche Unterstützung zu finden. All das geht nur, wenn ihr familiäres Netzwerk oder die entsprechenden Unterstützungsangebote von der Einrichtung aus tatsächlich erreichbar sind. Das ist insbesondere bei ländlich gelegenen Unterkünften aber oftmals nicht der Fall.
Für besonders vulnerable Schutzsuchende ist die Verpflichtung, in einer bestimmten Einrichtung zu wohnen, noch gravierender. Das gilt beispielsweise für Personen, die von Menschenhandel, von geschlechtsspezifischer oder von häuslicher Gewalt betroffen sind. Sie können spezielle Schutz- oder Unterstützungsangebote oft nicht in Anspruch nehmen – zum Beispiel, wenn sie Schutz in einer Schutzwohnung oder in einem Frauenhaus suchen möchten.
Für reguläre Aufnahmeeinrichtungen, die keine Sekundärmigrationszentren sind, ist in § 44 Absatz 2 AsylG ausdrücklich geregelt, dass geeignete Maßnahmen getroffen werden sollen, um die „besonderen Bedürfnisse bei der Aufnahme“ zu identifizieren und zu berücksichtigen. Auch der Schutz von Frauen, Kindern und weiteren schutzbedürftigen Personen muss gewährleistet werden. Das gilt nach einer möglichen Lesart (siehe etwa Deutsches Institut für Menschenrechte) zumindest dem Wortlaut nach für die Sekundärmigrationseinrichtungen nicht. Dabei ist Deutschland nach Artikel 24 der Richtlinie 2024/1346 (Aufnahmerichtlinie) auch dort verpflichtet, besondere Bedürfnisse bei der Aufnahme zu berücksichtigen. Zwar sind Sekundärmigrationszentren in der GEAS-Reform weder verpflichtend geregelt noch überhaupt vorgesehen – die Aufnahmerichtlinie differenziert diesbezüglich nicht. Sie gilt aber immer dann, wenn Mitgliedstaaten die Aufnahme von Asylsuchenden regeln. Hier besteht gesetzlicher Anpassungsbedarf.
Freiheitsentziehung muss als solche benannt werden
Für Menschen in den Sekundärmigrationseinrichtungen und in regulären Aufnahmeeinrichtungen kann bei Fluchtgefahr eine sogenannte Freiheitsbeschränkung angeordnet werden (§§ 68 Absatz 1, 68a Absatz 1 AsylG). Das bedeutet, dass die Menschen die Einrichtung, in der sie untergebracht sind, dann nicht mehr verlassen dürfen. Für Menschen im laufenden Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats bzw. im laufenden Asylverfahren darf die Beschränkung nur nachts (von 22 bis 6 Uhr) angeordnet werden (§§ 68 Absatz 4 Satz 1, 68a Absatz 4 Satz 5 AsylG); für vollziehbar Ausreisepflichtige auch tagsüber (§§ 68a Absatz 4 Satz 2, 68a Absatz 4 Satz 5 AsylG).
Jedenfalls wenn diese Anordnung auch tagsüber gilt, dann handelt es sich um eine Freiheitsentziehung im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 Satz 2, 104 GG. Hier lässt sich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Ausgangsbeschränkungen während der Covid19-Pandemie heranziehen. Das Gericht hat in der Entscheidung drei Kriterien für die Einordnung einer Ausgangsbeschränkung als Freiheitsentziehung benannt. Erstens: Die Anordnung gilt tagsüber und nicht nur zur Nachtzeit; zweitens: es ist ein fester Ort des Aufenthalts vorgegeben; drittens: es gibt keine oder nur wenige Ausnahmebestimmungen (Rn. 250). Alle diese Kriterien sind hier erfüllt.
Konsequenterweise müssen der betroffenen Person dann alle Verfahrensrechte zustehen, die mit einer Inhaftierung einhergehen. Insbesondere darf die Anordnung gemäß Artikel 104 Absatz 2 GG nur von einer Richterin oder einem Richter getroffen werden – das hat das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2025 noch einmal betont. Ein solcher Richter*innenvorbehalt ist im Gesetz allerdings nicht vorgesehen.
Unverhältnismäßige gesetzliche Vermutung der Fluchtgefahr
Sowohl in regulären Aufnahmeeinrichtungen als auch in Sekundärmigrationseinrichtungen ist eine wichtige Voraussetzung für die Anordnung einer Freiheitsbeschränkung, dass Fluchtgefahr besteht (§§ 68 Absatz 1, 68a Absatz 1 AsylG). Der Unterschied zu regulären Aufnahmeeinrichtungen ist aber: bei Menschen in Sekundärmigrationseinrichtungen wird diese Fluchtgefahr vermutet und muss dann von den Betroffenen im Einzelfall widerlegt werden (§ 68 Absatz 2 Satz 1 AsylG). Die Anordnung einer Freiheitsbeschränkung wird dadurch erheblich erleichtert.
Bei der Freiheitsbeschränkung handelt es sich um einen empfindlichen Eingriff in die Grundrechte der betroffenen Personen. Das gilt unabhängig davon, ob oder in welchen Fallkonstellationen es sich um eine Freiheitsbeschränkung oder gar eine Freiheitsentziehung handelt. In jedem Fall müssen sowohl die gesetzliche Ermächtigung als auch die Anordnung im Einzelfall einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung genügen.
Dem wird die widerlegliche Vermutung der Fluchtgefahr nicht gerecht. Die gesetzliche Vermutung greift, ohne dass tatsächlich Anhaltspunkte im Einzelfall bestehen müssen, dass sich die Person dem Verfahren entziehen will. Allein aufgrund der Tatsache, dass sich die Person im Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats befindet, besteht die Gefahr der Freiheitsbeschränkung, ohne dass die Person etwas dagegen tun kann.
Außerdem ist die Hürde, die Fluchtgefahr zu widerlegen, unverhältnismäßig hoch. Denn die betroffenen Personen müssen nachweisen, dass aufgrund ihrer persönlichen Verhältnisse und sozialen Bindungen in der Bundesrepublik ausgeschlossen ist, dass sie sich dem Verfahren entziehen werden (§ 68 Absatz 2 Satz 2 AsylG). Personen, die verpflichtet sind, in Sekundärmigrationseinrichtungen zu wohnen, wird es sehr schwerfallen, soziale Bindungen in Deutschland aufzubauen. Das gilt umso mehr, wenn sie die Einrichtung nicht verlassen dürfen. Außerdem wird es kaum jemandem jemals gelingen, nachzuweisen, dass eine Flucht vollständig ausgeschlossen ist – selbst wenn die Personen keinerlei Absichten dazu hat.
Darüber hinaus ist die Vermutung der Fluchtgefahr nicht von der Aufnahmerichtlinie gedeckt.
Die Fluchtgefahr ist nach der Aufnahmerichtlinie ein wichtiges Kriterium dafür, die Freiheitsbeschränkung anordnen zu können. Dieses Kriterium wird ausgehöhlt, wenn die Fluchtgefahr durch gesetzliche Anordnung allen Menschen in Sekundärmigrationszentren unterstellt wird. Fluchtgefahr wird außerdem definiert als „im Einzelfall vorliegende besondere Gründe und Umstände, die die auf objektiven, im nationalen Recht festgelegten Kriterien beruhen und zu der Annahme Anlass geben, dass ein Antragsteller fliehen könnte“ (Artikel 2 Nr. 11 Aufnahmerichtlinie, zu diesem Argument ausführlich bereits Eckert). Richtig ist zwar, dass die Aufnahmerichtlinie Menschen im Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats als potentielle Fallgruppe für die Freiheitsbeschränkung in den Blick nimmt. Das entbindet aber nicht davon, Fluchtgefahr im Einzelfall zu begründen.
Mangelnde Ausnahmevorschriften
Die Regelungen zu den Freiheitsbeschränkungen im aktuellen Gesetzentwurf sehen keine ausreichenden Ausnahmevorschriften vor. Gesetzliche Ausnahmen von der Freiheitsbeschränkung gelten nur für Termine bei Behörden und Gerichten und für den Regelschulbesuch Minderjähriger (§§ 68 Absatz 5 Satz 6, 68 Absatz 2 Satz 5 AsylG). Diese Ausnahmen sind aus menschenrechtlicher Perspektive zu eng. So sind beispielsweise Besuche bei Ärzt*innen oder Anwält*innen oder anderen Beratungsstellen nicht schon von der gesetzlichen Ausnahme erfasst. Für die Behandlung akuter Erkrankungen „soll“ die zuständige Behörde eine Einzelfallerlaubnis zum Verlassen der Einrichtung erteilen (§ 68 Absatz 5 Satz 4 AsylG). Die Behandlung chronischer Leiden ist hiervon indes nicht erfasst. Das ist mit Blick auf das Recht auf Gesundheit problematisch (z.B. verankert in Artikel 12 UN-Sozialpakt); der Besuch bei Anwält*innen ist für den Zugang zu Rechtsschutz (siehe Rudolf, Menschenrecht auf Zugang zum Recht) unerlässlich.
Außerdem sind Mitgliedstaaten nach der Aufnahmerichtlinie dazu verpflichtet, besondere Bedürfnisse bei der Aufnahme zu berücksichtigen (Artikel 24 Aufnahmerichtlinie). Wenn Menschen solche besonderen Bedürfnisse bei der Aufnahme haben, weil sie etwa eine schwere (chronische) Erkrankung oder Behinderungen haben oder Opfer schwerster Gewalt geworden sind, können sie unter Umständen ihre Einrichtung nicht verlassen, um zum Arzt zu gehen, psychologische Betreuung zu erhalten oder spezielle Unterstützungs- oder Beratungsangebote wahrzunehmen.
Möglicherweise können sie für diese Zwecke nicht einmal eine Erlaubnis im Einzelfall erhalten. Denn eine Verlassenserlaubnis im Einzelfall darf – mit Ausnahme zur Behandlung akuter Erkrankungen oder auch für berufliche Zwecke – für vollziehbar ausreisepflichtige Personen in Sekundärmigrationseinrichtungen nur zur Wahrnehmung einer „zwingend gebotenen sittlichen Verpflichtung“ erteilt werden (§ 68 Absatz 5 Satz 5 AsylG).
Die Gesetzesbegründung liefert keine Anhaltspunkte dafür, welche Umstände eine solche „zwingend gebotene sittliche Verpflichtung“ begründen. Hier besteht aus menschenrechtlicher Perspektive die Gefahr einer restriktiven Auslegung. Gerade durch die Begrenzung auf „sittliche Verpflichtungen“ kommen andere, unter Umständen zwingend oder auch nur dringend gebotenen Bedürfnisse zu kurz. So könnten der Gang zur Apotheke oder Termine mit Anwält*innen gegebenenfalls als nicht zwingend geboten eingestuft werden, sodass die betroffenen Personen keine Möglichkeit hätten, entsprechende Versorgung in Anspruch zu nehmen.
„Öffentliche Ordnung“ ist nicht gleich „Öffentliche Ordnung“
Die Freiheitsbeschränkung kann nach dem GEAS-Anpassungsgesetz aus Gründen der „öffentlichen Ordnung“ angeordnet werden. Das Gesetz geht hier ausdrücklich vom nationalen Begriff der öffentlichen Ordnung aus (BT-Drs. 21/1848, S. 116). Dadurch verstößt das Gesetz gegen das Unionsrecht. Zwar spricht auch die Aufnahmerichtlinie von der „öffentlichen Ordnung“ als Voraussetzung für die Anordnung einer Freiheitsbeschränkung (Artikel 9 Absatz 1 Aufnahmerichtlinie). Der Begriff der öffentlichen Ordnung im Unionsrecht ist aber deutlich enger gefasst.
Ein Verstoß gegen die öffentliche Ordnung im Unionsrecht erfordert, „dass außer der sozialen Störung, die jeder Gesetzesverstoß darstellt, eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt“ (siehe etwa EuGH 2015, Rn. 79).
Demgegenüber bezeichnet der nationale Begriff der öffentlichen Ordnung die „Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln […], deren Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird“ (siehe etwa BVerfG 1985, Rn. 78). Er erfasst nur Verhaltensweisen, die keine geschriebene Rechtsnorm verletzen, da diese bereits im Begriff der öffentlichen Sicherheit enthalten sind. Als Grundlage für eine Freiheitsbeschränkung ist er damit zu unscharf und nicht von der Aufnahmerichtlinie gedeckt.
Fazit
Die Sekundärmigrationszentren, wie sie im GEAS-Anpassungsgesetz vorgesehen sind, sind aus grund-, menschen- und unionsrechtlicher Perspektive abzulehnen. Schon die Unterbringung in Zentren birgt menschenrechtliche Risiken. Umso schwerer wiegen die weitreichenden Möglichkeiten, gegenüber den in den Zentren untergebrachten Personen Bewegungsbeschränkungen anzuordnen. Diese bewirken erhebliche Eingriffe in die Freiheit von Schutzsuchenden. Hinzu kommt, dass das Recht auf Gesundheit, der Zugang zu Rechtsberatung und der Schutz von Personen mit besonderen Vulnerabilitäten nicht ausreichend gewährleistet werden. Die Länder sollten daher von ihrer Ermächtigung, solche Zentren einzurichten, keinen Gebrauch machen.