Rund 79 Prozent aller afrikanischen Flüchtlinge leben im östlichen und zentralen Afrika. Dies ist wenig verwunderlich, denn wiederkehrende bewaffnete Konflikte von Somalia, den beiden Sudans, bis hin zur Demokratischen Republik Kongo (DRK) und Burundi prägen seit Jahrzehnten die regionale politische Landschaft. Tansania, das noch bis Anfang 2000 das größte Aufnahmeland der Region war, entschloss sich im Jahr 2007 zur Einbürgerung von 220,000 burundischen Flüchtlingen die bereits seit 1972 im Land lebten. Doch aufgrund der politischen Krise in Burundi 2015, und den dadurch entstehenden Fluchtbewegungen, steht Tansania heute erneut vor großen Herausforderungen.
Eine rotbraune Staubpiste, die in der Regenzeit morastig und teilweise unpassierbar ist, führt aus dem tansanischen Ort Kasulu – der Außenstelle des UN Flüchtlingshilfswerks UNHCR – ins eineinhalb Stunden entfernte Flüchtlingslager Nyarugusu. Es wurde 1996/1997 inmitten eines Waldstücks als temporäre Unterkunft für kongolesische Flüchtlinge aus Süd-Kivu errichtet. Heute – zwanzig Jahre später – ist aus der einst behelfsmäßigen Zeltstadt eine große Siedlung mit selbstgebauten Ziegel- und Lehmhäusern geworden.
Rund um das Lager liegen kleine Felder (mashamba), auf denen tansanische KleinbäuerInnen Getreide und Gemüse anbauen. Den Flüchtlingen im Lager ist dies jedoch nicht erlaubt. Sie erhalten Nahrungsmittelhilfe vom Welternährungsprogramm (WFP). Nachdem die tansanischen Behörden und der Hochkommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge UNHCR Ende Dezember 2012 das mehrheitlich burundische Nachbarlager Mtabila geschlossen hatten, und dessen 34.000 Bewohner nach Burundi zurückgeführt worden waren, blieb Nyarugusu als letztes Flüchtlingslager Tansanias in Betrieb. Aber im Jahr 2013 waren von 68.000 Bewohner/innen nur 3.000 Burundier, die überwiegende Mehrheit kam aus der Demokratischen Republik Kongo.
Doch dies änderte sich mit der jüngsten Burundi-Krise. Im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen 2015 verließen über 230.000 Burundier das ostafrikanische Land aus Angst vor Gewalt und dem möglichen Rückfall in einen Bürgerkrieg, der erst 2005 zu Ende ging. Davon flohen allein 120.000 Menschen ins benachbarte Tansania. Schnell stieg dadurch die Zahl der Flüchtlinge in Nyarugusu auf über 160.000. Exilierung, Vertreibung und anschließende Rückkehrbewegungen haben schon seit Jahrzehnten einen spürbaren Einfluss auf die lokale Politik, die Wirtschaftsentwicklung und das gesellschaftliche Gefüge in Ostafrika.
Ostafrikas Lagerlandschaften
Nach Angaben des UNHCR und des Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC) ist Afrika heute der Kontinent mit dem größten Flüchtlingsaufkommen weltweit. 2016 schätzte der UNHCR die Gesamtzahl der Menschen, die durch Flucht nationale Grenzen in Afrika überschritten haben, auf über 4,4 Millionen. Zusammen mit Binnenvertriebenen (internally displaced persons, kurz IDPs), die offiziell keinen Flüchtlingsstatus haben, aber dennoch unter ähnlich prekären Zuständen leiden, beläuft sich die Gesamtzahl der Geflüchteten in Afrika auf über 16,3 Millionen. Die Dunkelziffer liegt vermutlich noch um einiges höher. Besonders betroffen sind das Horn von Afrika und die Region der Großen Seen, in denen anhaltende postkoloniale Konflikte und staatliche Instabilität zur Entstehung von regelrechten Fluchtgesellschaften geführt haben. Schätzungsweise 79% aller afrikanischen Flüchtlinge und IDPs befinden sich im zentralen und östlichen Afrika.
Bereits 1972 waren hunderttausende Burundier – meist Hutu – vor ethnischen Säuberungen durch die Tutsi-dominierte Armee in tansanische Flüchtlingscamps geflohen. Mit Neubeginn des burundischen Bürgerkriegs 1993 entstanden immer mehr Lager entlang der tansanischen Grenze. Auch Ruanda erlebte während des Genozids 1994 einen Massenexodus. Am 28. April 1994 überquerten innerhalb von 24 Stunden über 200.000 fliehende Ruander die Grenzbrücke zu Tansania bei Rusumo Falls, sie suchten ebenfalls Schutz in Lagern des UNHCR. Darüber hinaus wurden durch die anschließenden Kongokriege (1996-97 und 1998-2003) über zwei Millionen Menschen innerhalb der DR Kongo, sowie in die Nachbarstaaten Ruanda, Burundi, Uganda und Tansania vertrieben. Aufgrund seiner geographischen Nähe und politischen Stabilität war Tansania schon damals eines der Hauptaufnahmeländer. Fast 1.5 Millionen Flüchtlinge fanden dort zwischen 1993 und 2000 Schutz.
Von Kagunga Island nach Nyarugusu
Bis Anfang 2015, als burundische Flüchtlinge erneut nach Tansania kamen, waren in Kigoma und Kagera – den westlichen Grenzregionen Tansanias – die Spitzenbelastungen der 1990er Flüchtlingssituation beinahe in Vergessenheit geraten. Die tansanische Regierung und das UN Flüchtlingshilfswerk schienen nun mit der Versorgung von Neuankömmlingen überfordert. Zehntausende Burundier flohen zunächst übers Wasser auf die im Tanganyikasee gelegene Insel Kagunga. Durch den stetigen Zustrom von neuen Flüchtlingen verschlechterte sich zusehends die sanitäre Situation auf Kagunga. Im Mai 2015 verzeichneten Hilfsorganisationen den Ausbruch einer Choleraepidemie, bei der über 30 Menschen starben. Viele Flüchtlinge steckten schlichtweg auf der Insel fest und konnten erst Wochen später mit Transporten nach Nyarugusu auf das tansanische Festland gebracht werden.
Aufgrund unzureichender Infrastruktur und mangelhafter hygienischer Bedingungen entschieden sich UNHCR und die Regierung Tansanias im Herbst 2015, zehntausende burundische Flüchtlinge aus Nyarugusu in drei neue Lager umzusiedeln. Die Standorte Nduta, Mtendeli und Karago, die bereits in den 1990ern als Flüchtlingslager genutzt wurden, sollen heute wieder dem Schutz einer neuen Flüchtlingsgeneration dienen. Viele Burundier hatten bereits mehrmals im Laufe der letzten 20 Jahre ihren Lebensmittelpunkt von Burundi nach Tansania und zurück verlagert. Wiederkehrende und langjährige Fluchterfahrungen sind in vielen Gesellschaften Ostafrikas keine Seltenheit. Sie verändern die Beziehungen zwischen Geflüchteten und Herkunftsländern nachhaltig, rufen neue Missstände hervor und erschweren Reintegration. Oftmals verändern sich die Gesellschaftsstrukturen und die Ressourcenverteilung. Rückkehrende Flüchtlinge konkurrieren plötzlich mit denjenigen, die geblieben waren, um Land, Arbeit und um nationale, lokale und ethnische Zugehörigkeit. Doch auch im Exil werden Flüchtlinge häufig in innenpolitische Grabenkämpfe der Gastländer gezogen. Die Erfahrungen burundischer Flüchtlinge in Tansania veranschaulichen dies.
Offene und geschlossene Türen
Seit spätestens 1972 waren burundische Hutu vor der Gewalt der Tutsi-dominierten Militärregierung Michel Micomberos geflohen und fanden im Westen Tansanias eine temporäre Heimat; denn während der 1960er und 1970er Jahre verfolgte Präsident Julius Nyerere eine „Politik der offenen Tür“. Er war überzeugt, sein Land habe eine Verantwortung gegenüber anderen afrikanischen Ländern. Darüber hinaus könnten Flüchtlinge einen wesentlichen Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung Tansanias leisten. Doch diese vom Panafrikanismus geprägte liberale Flüchtlingspolitik veränderte sich dramatisch in den 1980er und 1990er Jahren unter Nyereres Nachfolgern Hassan Mwinyi und Benjamin Mkapa. Strukturanpassungsmaßnahmen, die dem Diktat einer ökonomischen Liberalisierungspolitik folgten, verlangten ein Zurückschrauben staatlicher Investitionen und eine Verkleinerung des bis dahin umfangreichen Agrarsektors.
Die Flüchtlinge aus Burundi und Ruanda wurden von nun an nicht mehr als Katalysatoren der Entwicklung, sondern geradezu als ökonomische Belastung wahrgenommen. In Anbetracht des ruandischen Völkermords und der fast 500.000 Ruander/-innen, die Schutz in Tansania suchten, stellte Tansanias Präsident Benjamin Mkapa 1996 – entgegen internationaler Vereinbarungen – den Flüchtlingen ein Ultimatum für eine rasche Repatriierung. Außerdem verabschiedete das tansanische Parlament 1998 ein neues Flüchtlingsgesetz, das unter anderem die Entscheidungsgewalt lokaler Regierungsvertreter bei der Statusbestimmung von Flüchtlingen stärkte und damit willkürlichen Abschiebungen rechtlichen Vorschub leistete. Tansanias National Refugee Policy verschärfte diese Regelung im Jahr 2003 noch einmal. Denn ein weiterer Grund für diesen Kurswechsel waren neben wirtschaftlicher Liberalisierung auch Sicherheitsbedenken der Regierung. Hunderttausende Burundier, Ruander und Kongolesen, die in Flüchtlingslagern entlang der Westgrenzen des Landes untergebracht waren, schienen als „refugee warriors“ die regionale Sicherheit – und nicht zuletzt die Sicherheit Tansanias – aufs Spiel zu setzen. Nichtsdestotrotz blieb Tansania bis Anfang der 2000er das afrikanische Land mit den höchsten Aufnahmezahlen für Flüchtlinge.
Einbürgerung der Burundier von 1972
Eine der Flüchtlingskohorten war jedoch vor Ausweisungen aus Tansania ausgenommen. Die tansanische Regierung ließ im Jahr 2007 verlautbaren, dass etwa 220,000 Burundier, die bereits im Jahr 1972 geflohen waren, meistens sogar in der zweiten und dritten Generation in Tansania lebten oder dort geboren waren, die Möglichkeit zur Einbürgerung erhalten sollten. Seit 1985 waren diese Flüchtlinge bereits von Hilfsprogrammen ausgeschlossen und wohnten in den „alten Siedlungen“ Mishamo, Ulyankulu und Katumba weitgehend autark.
Politische Kontroversen und Schwierigkeiten bei der Implementierung des Einbürgerungsprozesses führten zunächst 2011 zu einem Stopp des Vorhabens. Erst nach einer Intervention des damaligen Präsidenten Jakaya Kikwete erhielten die ersten Burundier der „1972er Generation“ im September 2014 ihre tansanischen Einbürgerungszertifikate. Insbesondere die Oppositionsparteien fürchteten allerdings durch den Naturalisierungsprozess eine Vergrößerung der Wählerschaft für die Regierungspartei Chama Cha Mapinduzi (CCM). Diese Besorgnis basierte vor allem darauf, dass die Regierung ein Umsiedlungsprogramm für burundischstämmige Neu-Tansanier beschlossen hatte, durch das – der Opposition zufolge – regierungskritische Wahlbezirke des Landes durch forcierte Zuwanderung von wahlberechtigten Neubürgern unterminiert werden sollten. Bis heute gibt es deshalb Verzögerungen und politische Hürden für die Einbürgerung und Neuansiedlung in anderen Landesteilen. Viele Burundier warten noch immer auf ihre Einbürgerungspapiere. Andere leben nach wie vor unter der Aufsicht tansanischer Bürokraten in den so genannten „alten“ Flüchtlingssiedlungen. Es gibt somit weiterhin Handlungsbedarf im Hinblick auf Mobilität, die Wahrung von Bürgerrechten und dem rechtlichen Schutz vor Aufhebung der neu gewonnenen Staatsbürgerschaft.
Was geschieht mit Ostafrikas Flüchtlingen?
Für die tansanische Regierung ist eines klar: Das Aushändigen von Staatsbürgerschaften an burundische Flüchtlinge von 1972 soll kein Präzedenzfall werden. Für neu ankommende Flüchtlinge – wie etwa die Burundier im Jahr 2015 – gibt es solche Perspektiven deshalb nicht. Denn die regionale Flüchtlingspolitik ist in ihrem Kern weiterhin restriktiv. Sie zielt vor allem darauf ab, Menschen in Flüchtlingslagern zu verwalten und ihre Freizügigkeit zu beschränken, statt dauerhafte Lösungen durch höhere Mobilität und soziale Gerechtigkeit zu fördern. Trotz tausender urbaner Flüchtlinge, die versuchen in Großstädten wie Dar-es-Salaam und Mwanza eine neue Existenz zu gründen, sind gerade Massenflüchtlingslager wie Nyarugusu Orte, an denen die Mehrheit ostafrikanischer Flüchtlinge tatsächlich Zuflucht findet. Nyarugusu ist heute eines der bevölkerungsreichsten Flüchtlingslager der Welt. Für nicht wenige dieser Geflüchteten ist es eine Art humanitäre Option, auf die sie notfalls zurückgreifen, wenn andere Wege zur Lebenssicherung scheitern. Dies birgt jedoch ebenfalls Konfliktpotential zwischen lokaler Bevölkerung und Flüchtlingen, die im Wettstreit um natürliche Ressourcen wie Holz und Wasser stehen. Doch auch der tansanische Arbeitsmarkt ist betroffen, da internationale Hilfsorganisationen das Gehaltsniveau West-Tansanias um ein Vielfaches gesteigert haben.
Damit Langzeitflüchtlinge langfristige Perspektiven in ihren Gastländern haben, müssen ostafrikanische Staaten liberaler mit nationaler Identität und Zugehörigkeit umgehen, und die in vielen Ländern existierende Residenzpflicht in Flüchtlingslagern aufheben. Tansanias mutiger Schritt zur Einbürgerung burundischer Langzeitflüchtlinge ist ein gutes Beispiel dafür, wie rigide Auffassungen von Staatsbürgerschaft institutionell überwunden werden können. Doch ohne strukturelle Veränderungen, die auch sozio-ökonomische Teilhabe, Freizügigkeit und Integration zum Ziel haben, werden Ostafrikas Flüchtlinge auch zukünftig in Lagern verweilen müssen.
Dieser Beitrag ist Teil der Blogreihe Flucht und Vertreibung in Afrika des Arbeitskreises Afrika des Netzwerks Flüchtlingsforschung. Der Text ist ebenfalls in der Zeitschrift Afrika Süd 3, 2016 erschienen.