Flucht- und Migrationsbewegungen finden zu immer größeren Teilen innerhalb der Länder des globalen Südens statt. In den großen Städten treffen Zwangsgeflüchtete im engeren Sinne mit denen zusammen, die „nur“ wegen besserer Perspektiven gekommen sind, d.h. mit den eigentlichen Trägern der rapide fortschreitenden Urbanisierung. Die daraus resultierende komplexe Integrationsaufgabe überfordert die Städte. Wir plädieren für ein neues Modell, das es den Städten ermöglichen soll, die Komplexität von Migration und Urbanisierung durch die Einrichtung eines neuen Typs Sonderwirtschaftszone mit ausgeprägter sozialer Dimension zu reduzieren. Wir nennen dieses Modell Sustainable Development Zones (SDZs).
Unter anderem vor dem Hintergrund steigender Flucht- und Migrationsbewegungen haben die Mitgliedstaaten der UN im September 2015 die Agenda 2030 mit ihren 17 Sustainable Development Goals (SDGs) angenommen und darauf aufbauend 2018, mit großer Mehrheit, zwei Globale Pakte für Flüchtlinge einerseits und für sichere, geordnete und reguläre Migration andererseits verabschiedet. Beide Pakte sehen eine Bekräftigung der einschlägigen völkerrechtlichen Verpflichtungen (wie insbesondere Menschenrechte, Genfer Flüchtlingskonvention) gegenüber Flüchtlingen und Migranten vor sowie, auf der Basis geteilter Verantwortung, Aktionsprogramme. Viele Akteure, auch aus der Zivilgesellschaft, haben an deren Entwicklung mitgewirkt.
Klar ist: Flucht und Migration finden zu immer größeren Teilen innerhalb der Länder des globalen Südens statt, in und zwischen mehr oder weniger benachbarten Entwicklungsländern. Diese sind damit sehr häufig überfordert. Dies gilt ganz besonders für die großen Städte, denn dort treffen verschiedene Migrantengruppen aufeinander. Dies sind zum einen die aufgrund von extremer Armut, Gewalt und Umweltzerstörung im Inland oder über Grenzen hinweg Geflüchteten und zum anderen die „nur“ wegen vermeintlich oder tatsächlich besserer Perspektiven vom Land in die Stadt Gezogenen, d.h. die eigentlichen Träger der rapide fortschreitenden Urbanisierung. Der Weltbank-Bericht zu Addis Ababa zeigt beispielhaft, wie groß die Herausforderungen sind.
Deswegen müssen die Städte des globalen Südens ebenso wie die Migranten unterstützt werden. Idealerweise geschieht dies durch nationale und internationale Anstrengungen, die es den Städten ermöglichen, Arbeitsplätze zu schaffen, Infrastruktur und soziale Dienste zu erweitern und zu verbessern und soziale Kohäsion zu sichern. Beide Globalen Pakte betonen, dass dies ohne die Einbeziehung des Privatsektors nicht gelingen wird.
Was wir generell tun müssen
Wir, eine Gruppe unabhängiger Experten und Praktiker, haben uns, auch geleitet von der New Urban Agenda (Habitat III), mit der Problematik auseinandergesetzt und Vorschläge entwickelt. Wir sind der Auffassung, dass die gegenwärtigen humanitären und entwicklungspolitischen Anstrengungen auch auf Grund konzeptioneller Unklarheiten nicht ausreichen. Das Migrationsmanagement, vor allem im Hinblick auf das, was in den Erstaufnahmeländern geschehen muss, bleibt weit hinter dem zurück, was möglich wäre; dies haben zuletzt vor allem die Forschungen von Alexander Betts und Paul Collier, an die wir anknüpfen, aufgezeigt.
Dabei geht es nicht um Instrumente wie freiwillige Rückkehr in Herkunftsländer, Neuansiedlung in Zielländern des globalen Nordens oder politische Abkommen nach dem Muster der EU-Türkei-Vereinbarung. Es geht vielmehr um lokale Integration, d.h. einen neuen Ansatz für die vielen Migranten und Flüchtlinge, für die diese Instrumente nicht in Frage kommen. Sie müssen oder wollen eigentlich „ankommen“, d.h. aus der Herausforderung Migrationsmanagement wird die Herausforderung Integrationsmanagement.
Tatsächlich aber finden sich diese Migranten, häufig für Jahre und Jahrzehnte, in prekären Situationen wieder, sie „landen“ vor allem in den Slums großer Städte im informellen Sektor der Gesellschaft; ein Teil „landet“ in Flüchtlingslagern, idealerweise betreut vom UNHCR oder einer anderen humanitären Hilfsorganisation.
Wir sind der Auffassung, dass es durchaus möglich ist, diese Migranten aus ihrer häufig trost- und perspektivlosen Lage zu befreien. Theorie und Praxis der „Displacement Economies“ zeigen, wie auch massive demographische Veränderungen zu nachhaltiger Entwicklung führen können. Konkret schlagen wir drei „Befreiungsschritte“ vor:
- Die Migranten müssen von den Städten und den Akteuren des humanitären Sektors in erster Linie als Mitbürger und (zumindest potenzielle) Verbraucher und Produzenten und nicht als „Objekte der Fürsorge“ gesehen werden.
- Sie müssen mit den sie umgebenden Städten so systematisch verknüpft werden, dass sie dazugehören und zu deren Wohlstand beitragen können und umgekehrt (gebietsspezifischer Ansatz). Isoliert liegende Lager sollten spiegelbildlich selbst zu Städten weiterentwickelt werden und ggf. sie umgebende Dörfer einbeziehen.
- Es muss für Schritt eins und zwei einen tragfähigen institutionellen Rahmen geben, der einen qualitativen Sprung ermöglicht, vor allem den Zutritt der Migranten zum formellen Sektor der Gesellschaft bzw. zu guter Arbeit und Wertschöpfung auch und gerade im privaten Sektor.
Wir erkennen an, dass die nationalen und internationalen Akteure des humanitären Sektors und der Entwicklungszusammenarbeit im Hinblick auf die ersten beiden „Befreiungsschritte“ Fortschritte erzielt haben. Beispiele sind die „Geld-statt-Sachleistungs-Programme“ und die in Uganda, Kenia, Jordanien und Äthiopien eingeschlagene Wege, die alle darauf angelegt sind, die wirtschaftliche Selbständigkeit und damit auch die Würde der Migranten zu fördern. Allerdings sind diese Fortschritte bezogen auf die Gruppe der Flüchtlinge, andere Gruppen sind ausgeblendet. Sie können nur einbezogen werden, wenn über den dritten Schritt – den tragfähigen institutionellen Rahmen – Klarheit besteht. Dies ist aber nicht der Fall, vielmehr bestehen unterschiedliche konzeptionelle Vorstellungen. Dabei setzen viele entwicklungspolitische Akteure auf die existierenden kommunalen Verwaltungen, die „cities of arrival“, und ihre Ertüchtigung. Andere setzen auf die Idee neuer migrationsinklusiver „Freistädte“ oder auf Ideen wie Paul Romers Charter Cities.
Was wir speziell tun müssen (SDZ)
Wir meinen, dass die Ertüchtigung der existierenden kommunalen Verwaltungen in der Regel viel zu lange dauert, d.h. der entscheidende qualitative Sprung ist auf diesem Wege nicht möglich. Wir meinen aber auch, dass neokolonialistisch anmutende „deus-ex-machina“ Konzepte nicht weiterführen.
Deshalb schlagen wir das Modell der Sustainable Development Zones (SDZ) vor. Das Modell folgt dem institutionenökonomischen Ansatz, d.h. es baut, wie z.B. der G20 „Compact with Africa“, auf „gute“ Institutionen und Regeln, allerdings in einem dezentralen, lokalen Rahmen. Wir sind nämlich der Auffassung, dass dezentrale „smart city“-Innovationen, wie wir sie z.B. in den Bereichen erneuerbare Energien, Kommunikation und Kreislaufwirtschaft erleben, auch auf dem Gebiet der Administration erforderlich sind; wie in den anderen Bereichen reicht der bloße Verweis auf „existierende Strukturen“ eben nicht mehr aus. Unser Modell knüpft an das verbreitete Modell der Special Economic Zones (SEZ) an, die den Aufbau lokaler, arbeitsintensiver Wertschöpfung massiv beschleunigen können. Kurz gesagt: SDZs sind SEZs mit einer ausgeprägten sozialen Dimension im Sinne einer Lokalisierung der SDGs.
SDZs entstehen grundsätzlich wie SEZs, d.h. auf einer einschlägigen gesetzlichen Grundlage (z.B. bestehendes SEZ-Gesetz und/oder eigenes SDZ-Gesetz). Auf dieser Basis wird eine SDZ-Administration eingerichtet, die wesentliche Funktionen einer Stadtverwaltung und die Verantwortung für Infrastruktur und öffentliche Dienstleistungen übernimmt und den Zutritt aller Einwohner zum formellen Sektor der Gesellschaft, zu guter Arbeit und Wertschöpfung ermöglicht. Mittel zum Zweck ist die starke Vereinfachung (qualitativer Sprung) der Verfahren zur Erlangung von Identitätspapieren, zum Zugang zum Arbeitsmarkt, zum Gewerbe, zum sozialen Wohnen usw.
Von besonderer Bedeutung ist, dass eine SDZ grundsätzlich „bankfähig“ ist; sie kann als soziales Unternehmen betrieben werden, das gemischte öffentliche und private Finanzmittel verwendet, um Grundstücke zu kaufen, zu pachten und zu entwickeln, die grundlegende Infrastruktur auf- oder auszubauen und Dienstleistungen für die Einwohner sowie lokale und internationale Unternehmen bereitzustellen.
Weitere Merkmale kommen hinzu:
- Alle Stakeholder, einschließlich Kommune, Regierung und Einwohner, können an dem Unternehmen beteiligt sein;
- Good-Governance-Standards wie Rechenschaftspflicht, Transparenz und inklusive Beteiligung, aber auch ILO-Arbeitsstandards werden eingehalten; dies wird sichergestellt durch ein Aufsichtsgremium für die Verwaltung der SDZ, in dem Vertreter von Kommune, Regierung, Zivilgesellschaft und Vereinten Nationen vertreten sind, sowie durch die Einrichtung von Rechtsbehelf-Mechanismen; zudem sind Elemente der Direkt- und E-Demokratie vorgesehen;
- Vulnerable Gruppen erhalten besondere Aufmerksamkeit und Unterstützung, um ihnen beim Übergang vom informellen in den formellen Sektor der Gesellschaft zu helfen, im Sinne einer aktiv geförderten Kohäsion;
- Die SDZ-Administration hat die Möglichkeit, Verträge mit internationalen oder nationalen Anbietern abzuschließen, z. für Infrastruktur und Dienste in den Bereichen Bildung, Ausbildung, Gesundheit und soziales Wohnen;
- SDZs basieren auf local ownership und können auf lokaler Ebene initiiert werden. Dieser „bottom-up“-Ansatz ermöglicht die Einrichtung von SDZs auch in fragilen Ländern;
- SDZs sind grundsätzlich skalierbar und replizierbar und können auf diese Weise, als Module, Urbanisierungsprozesse unterstützen;
- SDZs sind im Einklang mit neuen Ansätzen in Europa und anderswo, wo Städte die Führung bei der Steuerung von Migration und Integration übernehmen.
Wir sind der Auffassung, dass über das Modell der SDZ „zusammen wächst, was zusammen gehört“, nämlich Migration und Urbanisierung.
Uns liegen konkrete Anfragen nach Einrichtung von SDZ u.a. in Äthiopien und auf kommunaler Ebene in Libyen vor. Dabei arbeiten wir mit UN-Programmen und der Nikosia-Initiative des EU-Ausschusses der Regionen zusammen.
Dieser Beitrag ist Teil der Blogreihe Partizipation und Ownership in Fluchtsituationen.
Anmerkung: Dieser Text verwendet zur Vereinfachung das generische Maskulinu.