Im Rahmen des umstrittenen EU-Flüchtlingsabkommens vom 18. März 2016 sagte die EU der Türkei unter anderem die dort schon lange angestrebte Aufhebung des Visumzwangs zu. Skeptiker warnen nun, dass die visumfreie Einreise türkischer Staatsangehöriger in den Schengenraum eine neue „Zuwanderungswelle“ auslösen könnte. Die Migrationsforschung bestätigt solche Befürchtungen indes nicht.
Das im März getroffene Abkommen zwischen der EU und der Türkei zur Eindämmung der irregulären Fluchtmigration hat bekanntlich für Kontroversen und Kritik gesorgt. Für die unter Erwartungsdruck stehenden politischen Entscheidungsträger_innen in der EU mag die Vereinbarung das letzte zur Verfügung stehende Mittel gewesen sein, die zunehmend chaotische Flüchtlingssituation in der Ägäis unter Kontrolle zu bringen. Flüchtlingsrechtsorganisationen dagegen prangerten den Deal als menschen- und völkerrechtswidrig an.
Kern der Vereinbarung ist, dass Migrant_innen davon abhalten werden sollen, weiter irregulär über Griechenland in die EU einzureisen. Zu diesem Zweck werden Bootsflüchtlinge, die nach Griechenland übersetzen, nun in die Türkei abgeschoben. Für jede_n Syrer_in, der zurückeskortiert wird, will die EU einen syrischen Flüchtling über direkt aus der Türkei aufnehmen (Resettlement). Bisher scheint die Umsetzung des Abkommens schleppend zu verlaufen. Die Zahl der Abgeschobenen ist vergleichsweise gering, und noch geringer ist die Zahl derer, die aus der Türkei über den sogenannten „1:1-Mechanismus“ in die EU eingeflogen wurden.
Zukunft der EU-Türkei-Vereinbarung unklar
Indessen ist bislang auch unklar, ob die Vereinbarung auf lange Sicht überhaupt bestehen kann. Ein insbesondere aus türkischer Sicht wesentlicher Punkt der Vereinbarung ist, dass der laufende Visaliberalisierungsprozess zwischen der EU und der Türkei beschleunigt wird. Bis Ende Juni soll die Visumpflicht für türkische Staatsangehörige mit biometrischen Pässen aufgehoben werden – sie sollen dann also visumfrei in den Schengenraum einreisen dürfen. Dieses Ziel ist ehrgeizig. Während die Türkei schon seit vielen Jahren eine Abschaffung der Visumpflicht für ihre Staatsbürger anstrebt, hat sich die EU-Seite bisher zögerlich verhalten. Auch jetzt wieder warnen Politiker_innen und Expert_innen, die Visumfreiheit könne eine neue „Zuwanderungswelle“ aus der Türkei auslösen.
Visumfreiheit für türkische Staatangehörige ist indes keine neue Idee. Im Dezember 2013 unterzeichneten die Europäische Kommission und die Türkei ein Rückübernahmeabkommen, mit dem sich beide Seiten verpflichten, eigene Staatsbürger_innen wieder zurückzunehmen, die illegal in das Gebiet der anderen Seite einreisen oder sich dort illegal aufhalten. Dieses Abkommen war die Voraussetzung für den gleichzeitigen Beginn eines offiziellen „Visumdialogs“. Dieser wiederum verfolgt das Ziel, die Visumpflicht für türkische Staatbürger_innen abzuschaffen, die für kurze Zeit in den Schengenraum einreisen. Dieser Dialog läuft nun seit über zwei Jahren und bedeutet, dass die türkische Gesetzgebung und Verwaltungspraxis von der Europäischen Kommission auf der Grundlage einer „Roadmap“ für ein visafreies Regime laufend überprüft wird. Dabei geht es um die verbessere Sicherheit von Reisedokumenten, effektives Migrations- und Grenzmanagement, öffentliche Ordnung und Sicherheit sowie die Wahrung von Grundrechten.
Beschleunigung der Visaliberalisierung
Das Abkommen vom 18. März diesen Jahres bedeutet nun, dass der in der Roadmap vorgesehene Zeitplan vorgezogen werden muss. Ab Ende Juni 2016, anstatt wie bisher vorgesehen frühestens 2017, sollen türkische Bürger_innen die Möglichkeit haben, ohne Visum in den Schengenraum einzureisen. Andernfalls wird die Flüchtlings-Vereinbarung hinfällig. Aber was bedeutet visafreies Reisen in der Praxis? Kann es, wie Kritiker warnen, Masseneinwanderung auslösen?
In der Migrationsforschung ist das Verhältnis zwischen Regelungen zu Kurzzeitvisa und längerfristigen Einwanderungsbewegungen bislang eher sporadisch untersucht worden und zeigt unterschiedliche Ergebnisse. 2014 zum Beispiel veröffentlichte die University of Oxford eine umfassende Studie über „Auswirkungen von Visapolitik auf internationale Migrationsdynamiken“. Die Autoren Mathias Czaika und Hein de Haas kamen zu der Schlussfolgerung, dass die Visumpflicht Zuwanderungsbewegungen deutlich verringern kann, aber dass dieser Effekt zu einem großen Teil dadurch konterkariert wird, dass weniger Migranten aus ihren Zielstaaten wieder in das Land ihrer Staatsangehörigkeit zurückkehren. Im Umkehrschluss bedeutet dies: Sobald Land A für die Staatsangehörigen von Land B den Visumzwang aufhebt, kommen mehr Migrant_innen von B nach A. Aber da der freie Personenverkehr zwischen diesen Ländern insgesamt einfacher wird, trauen sich auch mehr Menschen, Land A wieder zu verlassen und nach B zurückzukehren. Sie können nun ja damit rechnen, ohne größere Probleme erneut einreisen zu können. Wenn Visabeschränkungen aufgehoben werden, wird Migration demzufolge natürlicher und spontaner. Sie folgt dann eher wirtschaftlichen Entwicklungen und anderen Faktoren in den Ziel- und Herkunftsgesellschaften, und nicht mehr vornehmlich bürokratischen Restriktionen.
Kein Zusammenhang zwischen Schengen-Visa und Zuwanderung
Es sollte dabei jedoch nicht vergessen werden, dass Visaliberalisierung im EU/Schengen-Kontext nur kurzfristige Aufenthalte betrifft. Zwischen Schengen-Visa, um deren Aufhebung es nun geht, und der Genehmigung längerfristiger Einwanderung besteht keine direkte Verbindung. Schengen-Visa (auch „C-Visa“ genannt) werden für Aufenthalte von höchstens drei Monaten (90 Tagen) je Sechsmonatszeitraum (180 Tage) erteilt. Sie können normalerweise nicht verlängert werden und verleihen kein Recht auf Wohnsitznahme. Wenn die Visumpflicht für einen bestimmten Herkunftsstaat aufgehoben wird, können Bürger dieses Staates mit einem Reisepass, aber ohne vorher genehmigtes Visum für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten in den Schengenraum einreisen. Für längere Aufenthalte brauchen sie aber nach wie vor ein nationales Visum („D-Visum“) oder eine Aufenthaltserlaubnis. Diese können nur vom Zielstaat nach nationalem Recht ausgestellt werden.
Trotzdem könnte man argumentieren, dass sich, wenn mehr Menschen zu geschäftlichen Zwecken, für den Besuch von Familienangehörigen und Freunden, oder einfach nur zum Urlaub in die EU einreisen, auch mehr Menschen ermutigt fühlen könnten, zu bleiben und einen längerfristigen Aufenthalt anzustreben. Eine Studie, die 2012 vom Autor dieses Beitrags und Jan Schneider für das Europäische Migrationsnetzwerk durchgeführt wurde („Visumpolitik als Migrationskanal“) konnte jedoch keinen solchen Zusammenhang nachweisen. Die Untersuchung der Visumvergabe- und Migrationsdynamiken für das Fallbeispiel Türkei-Deutschland im Zeitraum 2007 bis 2010 zeigte, dass das Niveau der längerfristigen Immigration konstant blieb (zwischen 26.000 und 27.000 türkische Immigrant_innen jedes Jahr), während die Zahl der Schengen-Visa, die an türkische Bürger_innen vergeben wurden, im gleichen Zeitraum von 147.000 auf 124.00 zurückging. Die anderen Fallstudien (zu China, Indien und die Ukraine) ließen ebenso wenig auf einen direkten Zusammenhang zwischen Schengen-Visa und Einwanderung schließen.
Aus früheren Beispielen lernen?
Vermutlich ist die verbreitete Skepsis in der EU gegenüber dem visumfreien Reiseverkehr zwischen der Türkei und Deutschland auf die Erfahrungen nach 2010 und 2011 zurückzuführen, als die EU die Visumpflicht für die Bürger_innen der Westbalkanländer aufhob. Als es für die Staatsbürger_innen Serbiens, Mazedoniens, Albaniens und von Bosnien-Herzegowina möglich wurde, ohne Visum in die EU zu reisen, stieg die Anzahl der Asylbewerber_innen aus diesen Ländern stark an, vor allem in Deutschland und Schweden, und in weit geringerem Maß auch in anderen EU-Mitgliedstaaten. Eine Studie des Centre for Eastern Studies in Warschau aus dem Jahr 2014 („Forecasting migration between the EU, V4 and Eastern Europe -Impact of visa abolition”) zeigte jedoch, dass die langfristigen Auswirkungen des visumfreien Reisens von Staatsangehörigen der Westbalkanländern hochgespielt wurden. Zwar nahm die Zahl der Asylbewerber_innen und sich irregulär in den EU-Staaten aufhaltenden Personen in wenigen Ländern zu, die Zahl der offiziell registrierten Zuwanderer_innen stieg jedoch deutlich weniger an, als in früheren Jahren, als die Visumpflicht noch in Kraft war.
Was sagt uns dies nun über die Türkei? Ausgehend von früheren Beispielen kann es nur als unwahrscheinlich betrachtet werden, dass eine Visaliberalisierung das schon bestehende Migrationsgeschehen zwischen der Türkei und der EU nachhaltig verändern wird, zumindest nicht als isolierter Faktor. Eher wird die Zuwanderung aus der Türkei auch weiterhin auf Ereignisse und Entwicklungen innerhalb der EU reagieren, etwa wirtschaftliche Entwicklungen, Arbeitsmarktchancen für nicht EU-Bürger_innen und Möglichkeiten der legalen Einwanderungen zu Arbeits- oder Studienzwecken sowie aus familiären Gründen. Auch die Situation in der Türkei kann eine Rolle spielen, etwa ob politische Stabilität, Frieden und wirtschaftlicher Wohlstand herrschen, und in welchem Maß politische Rechte, Meinungs- und Pressefreiheit sowie die Rechte von Minderheiten respektiert werden.
Irrationale Ängste vor der Visumfreiheit
Wie das Beispiel der Westbalkanstaaten gezeigt hat, kann nicht ausgeschlossen werden, dass kurzfristig mehr Asylbewerber_innen aus der Türkei in die EU kommen. Schließlich ist es ohne Visumzwang einfacher und billiger, in die EU zu reisen. Auch die Zahl der Personen könnte steigen, die die maximale Dauer von drei Monaten für Besuche überschreiten („Over-stay“). Rückübernahmevereinbarungen, schnelle Asylverfahren und Wiedereinreiseverbote für Menschen, die nicht freiwillig ausreisen, wenn der genehmigte Reisezeitraum abgelaufen ist, können hier jedoch vorbeugend wirken – sofern die ankommenden Menschen nicht schutzbedürftig sind.
Wenn Lehren aus früheren Fällen von Visaliberalisierung gezogen werden, sollte stets beachtet werden, dass sich alle Nicht-EU-Länder und ihre jeweiligen Migrations- und Diasporaverbindungen zur EU und ihren einzelnen Mitgliedsstaaten in vielerlei Hinsicht unterscheiden. Migration kann erwiesenermaßen nicht genau prognostiziert werden. Normalerweise ist es auch nicht möglich, steigende oder sinkende Einwanderungszahlen kausal mit nur einem isolierten Faktor wie Visaliberalisierung in Verbindung zu bringen. Bevor nun aber in Bezug auf die Visumfreiheit für die Türkei die Alarmglocken geläutet werden, sollten die Entscheidungsträger_innen einen Blick auf die inzwischen zahlreich vorhandenen historischen Beispiele für Visaliberalisierungen werfen und darauf, was daraus gelernt werden kann. Die Bedeutung der Visumfreiheit sollte nicht dramatisiert werden. Ein Scheitern des EU-Türkei-Abkommens vom 18. März wäre gerechtfertigt, weil es keine adäquate Antwort auf die globale Flüchtlingssituation darstellt – nicht aufgrund irrationaler Ängste vor Masseneinwanderungen aus der Türkei in Folge der Abschaffung der Visumzwangs.
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